II GSK 24/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.K. i J.K. - "K." s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 848/11 w sprawie ze skargi H.K. i J.K. - "K." s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.K. i J.K. - "K." s.c. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 848/11, oddalił skargę H.K. i J.K. - "K." s.c. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 15 października 2010 r. w miejscowości Ł. przy ul. N. (przy Zespole Szkół w Ł.) funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu marki M. o nr rej. [...], którym wykonywany był w imieniu skarżących regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Podczas kontroli kierujący pojazdem M.K. okazał wypis nr [...] z udzielonej skarżącym licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Ł. - N. - Ł. przez O. i Ł.W. oraz pozostałe wymagane do kontroli dokumenty. Kontrolę udokumentowano protokołem nr [...], z którego wynika, że kierowca wykonywał usługi transportowe niezgodnie z warunkami zezwolenia nr [...]. Ze stanowiącego załącznik do zezwolenia rozkładu jazdy nr [...] wynika, że obejmuje on cztery przystanki: Ł. (rynek) pierwszy, Ł.W. drugi, O. trzeci i czwarty - N. Kierowca autobusu zatrzymał się poza wyznaczonymi przez właściwy organ przystankami, a naruszenie to znajduje potwierdzenie w jego zeznaniach oraz w protokole kontroli. W związku z powyższym K. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d. oraz lp. 2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżących karę pieniężną w kwocie 3.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania uzasadniał nałożenie kary pieniężnej, oraz że w sprawie tej nie było podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców na podstawie art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucili dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, błędne przyjęcie, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz oparta jest na zasadzie ryzyka i że do wymierzenia kary wystarczające jest samo stwierdzenie naruszenia prawa, przesłuchanie świadka M.K. bez obecności skarżących oraz nieuwzględnienie, że kierowca autobusu przewoził dzieci, a zatrzymując się poza przystankami kierował się współczuciem wywołanym złą pogodą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd przedstawił zastosowane w sprawie przepisy u.t.d. dotyczące zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym i stwierdził, że organy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z zebranego przez nie materiału dowodowego, to jest protokołu z zeznań świadka M.K., protokołu kontroli z dnia 15 października 2010 r., sporządzonej w trakcie kontroli dokumentacji fotograficznej oraz dokumentów w postaci zezwolenia nr [...], rozkładu jazdy nr [...], schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczonymi przystankami do rozkładu jazdy nr [...] oraz lokalizacji przystanków autobusowych, jednoznacznie wynika, że kierowca pojazdu wykonujący w ramach przedsiębiorstwa skarżących regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na ustalonej linii przewozu Ł. - N. - Ł. przez O., Ł.W., zatrzymał się w dniu kontroli poza wyznaczonymi dla przedsiębiorcy miejscami przystanków. Świadczy to o naruszeniu warunków przewozu osób, określonych w zezwoleniu nr [...] i w stanowiącym jego załącznik rozkładzie jazdy nr [...], a tym samym przepisów art. 18b ust. 2 pkt 2-3 i 5 u.t.d. Nie było podstaw do podważenia zeznań świadka M.K., zważywszy że potwierdzała je dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ w trakcie kontroli. Na zdjęciach uwidoczniono, że kontrolujący byli ubrani w kamizelki z napisem "Inspekcja Transportu Drogowego", oraz że zatrzymanie pojazdu do kontroli dokonano w miejscu oznaczonym znakiem drogowym ostrzegawczym "A-30" ustawionym przy samochodzie służbowym Inspekcji Transportu Drogowego. Skarżący kwestionując poczynione ustalenia, nie przedstawili żadnych dowodów mogących je skutecznie podważyć. Ustalenie organów o naruszeniu przepisów o transporcie drogowym poprzez zatrzymanie się poza wyznaczonymi przystankami Sąd uznał za prawidłowe, co uzasadniało wymierzenie przedsiębiorcy kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy. Sąd stwierdził, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorców na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter obiektywny. Odstępstwo od tej zasady ustawodawca przewidział, jedynie w razie wystąpienia okoliczności określonych w art. 92a ust. 4 i w art. 93 ust. 7 u.t.d. Ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa na przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, w tej sprawie nie zaszła żadna okoliczność uzasadniająca zastosowanie wskazanych wyjątków. Art. 92a ust. 4 u.t.d. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, a art. 93 ust. 7 u.t.d. pozwala uwolnić się podmiotowi wykonującemu przewóz od odpowiedzialności, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Przywoływanie przez skarżących okoliczności mające usprawiedliwić zachowanie kierowcy nie wypełniają dyspozycji art. 92a ust. 4 czy art. 93 ust. 7 u.t.d. W skardze kasacyjnej H.K. i J.K. wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez uznanie za zasadne nałożenie kary na skarżących. Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 69 i art. 71 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżących o niezgodności kontroli z prawem, co miało związek z przeprowadzeniem jej z nieoznakowanego pojazdu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący stwierdzili, że nawet jeżeli odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, jak przyjął Sąd I instancji, to powinna spełniać podstawowe standardy konstytucyjne. Podnieśli, że kierowca w dniu kontroli zatrzymywał autobus na przystankach objętych rozkładem jazdy. Skarżący nie zostali poinformowani o likwidacji przystanków, na których autobusy używane w prowadzonej przez nich działalności, mogły się do tej pory zatrzymywać. Skarżący zwrócili uwagę na uchybienie procesowe organu polegające na niedopuszczeniu ich do udziału w czynności przesłuchania świadka, a to świadczy o tym, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób niekompletny. Ponadto, Inspekcja Transportu Drogowego dokonała kontroli z naruszeniem art. 69 i art. 71 u.t.d., ponieważ zatrzymanie pojazdu do kontroli nastąpiło w miejscu nieoznakowanym. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w dniu kontroli drogowej wykonywali przewóz regularny osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...], dotyczących wyznaczonych przystanków. W art. 18b ust. 1 u.t.d. zostały określone zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Z punktu 7 tego artykułu wynika, że przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, zaś zgodnie z treścią punktu 3 wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Obowiązujący rozkład jazdy stanowi zgodnie z art. 20 ust. 1a) u.t.d. załącznik do zezwolenia. Ustalenia poczynione w toku kontroli w sposób jednoznaczny dowodzą, czego skarżący nie kwestionują, że kierujący autobusem zatrzymał się poza określonymi w rozkładzie jazdy przystankami. To naruszenie znajduje potwierdzenie w jego zeznaniach i protokole kontroli. Uzasadniało zatem nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 2.2. pkt 3 załącznika do tej ustawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji. Skarżący nie zakwestionowali skutecznie poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierującego pojazdem bez obecności skarżących, nie uzasadnia zarzutu, że materiał dowodowy został zgromadzony wadliwie, zwłaszcza, że zeznania świadka znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli. Bezzasadne są też zarzuty nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli drogowej. Treść art. 69 u.t.d. składającego się z kilku jednostek redakcyjnych określa obowiązek wykonywania czynności kontrolnych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w umundurowaniu oraz posługiwania się legitymacją służbową i znakiem identyfikacyjnym. Skarżący nie podjęli nawet próby wyjaśnienia, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. Zarzut ten jest więc pozbawiony jakichkolwiek podstaw, tym bardziej, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza, że kontrolujący byli ubrani w kamizelki z napisem "Inspekcja Transportu Drogowego". Kamizelka ostrzegawcza jest zaś jednym z zasadniczych składników umundurowania Inspekcji Transportu Drogowego, zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 maja 2009 r. w sprawie umundurowania Inspekcji Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 82, poz. 688 ze zm.), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 69 ust. 3 u.t.d. Z kolei zgodnie z treścią art. 71 u.t.d. zatrzymać pojazd do kontroli mogą umundurowani inspektorzy, znajdujący się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Naruszenia tego przepisu skarżący upatrywali w zatrzymaniu pojazdu do kontroli w miejscu nieoznakowanym. Zarzut ten jest bezpodstawny, bowiem oznaczenie miejsca kontroli znakiem ostrzegawczym ustawionym przy samochodzie służbowym Inspekcji Transportu Drogowego zostało również potwierdzone w dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do lakonicznego stwierdzenia, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zaakceptował niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w konsekwencji przyjął, że zasadnie nałożono na skarżących karę pieniężną na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d., chociaż zachodziła podstawa do wyłączenia ich odpowiedzialności. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 u.t.d. karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym (...). Pojazdy służące do przewozów mogą być prowadzone przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d.). Podmiotem wykonującym przewóz drogowy na własny rachunek i podlegającym karze administracyjnej na podstawie art. 92 ust. 1 tej ustawy jest przedsiębiorca. Od odpowiedzialności przedsiębiorców na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz załącznika do tej ustawy należy odróżnić odpowiedzialność karnoadministracyjną kierowców na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. Zasadą jest jednak, że za działalność przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy ponosi odpowiedzialność ten przedsiębiorca. Na nim spoczywa też odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą. Skarżący uzasadniając skargę kasacyjną kwestionowali uznanie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za odpowiedzialność o charakterze obiektywnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podkreślił to także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01. Trybunał stwierdził, że obiektywna odpowiedzialność administracyjna nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może uwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Pogląd Trybunału Konstytucyjnego zachowuje aktualność na gruncie ustawy o transporcie drogowym. Ustawa przewiduje bowiem możliwość obalenia domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy. Istnieje możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną wykazane okoliczności wymienione w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, okoliczności objęte hipotezą art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu – domaga się uwolnienia go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08, dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl – zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl.). W toku postępowania przed organami oraz w skardze do Sądu I instancji skarżący kwestionowali niezastosowanie wobec nich wyłączenia odpowiedzialności przewidzianego w powołanych przepisach. Sąd I instancji (tak jak organ odwoławczy) nie uwzględnił podnoszonych przez skarżących okoliczności, uznając, że art. 92a ust. 4 u.t.d. w ogóle nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a jeśli chodzi o art. 93 ust. 7 u.t.d. to skarżący nie wykazali, że w tym przypadku podjęli wszelkie niezbędne środki w celu zapobieżenia stwierdzonemu naruszeniu. Zgodnie z treścią tego przepisu (zdanie pierwsze) ust. 1-3 (stanowiących o nałożeniu na wykonującego przewozy drogowe kary pieniężnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Warto przypomnieć, że art. 93 ust. 7 u.t.d. został dodany art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661) z dniem 20 czerwca 2007 r. Do tego czasu przedsiębiorca ponosił bezwzględną odpowiedzialność za naruszenia przepisów i wymagań dotyczących wykonywania transportu drogowego. Zmiana polegająca na dodaniu art. 93 ust. 7 ustawy spowodowała złagodzenie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ustawodawca wprowadzając możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy połączył tę odpowiedzialność tylko z takimi okolicznościami i zdarzeniami, które są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu osób w transporcie drogowym. Skarżący przedsiębiorcy wykonując kontrolowany przewóz naruszyli przepisy ustawy o transporcie drogowym, to jest warunki określone w wydanym na jej podstawie zezwoleniu. Nie zachowali elementarnych wymogów bezpieczeństwa, do których należą niewątpliwie zatrzymywanie się i wysadzanie dzieci na określonych przystankach. Okoliczności takie, jak zła pogoda – "przenikliwe zimno" i deszcz, czy też zlikwidowanie niektórych przystanków – nawet jeśli miały miejsce, nie należą z całą pewnością do kategorii nieprzewidywalnych dla przeciętnego przedsiębiorcy, zajmującego się zawodowo świadczeniem usług transportowych. Nie mieszczą się zatem w dyspozycji art. 93 ust. 7 u.t.d. Z uwagi na ochronę wartości, jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, przystanki autobusowe znajdują się w określonych miejscach – zatoczkach. W przypadku zaś ewentualnej likwidacji niektórych dotychczasowych przystanków, czy też utworzenia nowych, należy prowadzoną działalność dostosować do nowych realiów, np. występując o zmianę dotychczasowego lub udzielenie nowego zezwolenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.