II SA/Wa 849/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Olga Żurawska-Matusiak Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji o przydział kwatery tymczasowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. przydzielającej K. W. kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż K. W. pełni służbę w organach Policji od [...] listopada 1990 r. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. orzekł o przyznaniu K. W. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania, w związku z powyższym decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. K. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako lokalu służbowego. Następnie wnioskiem z dnia 25 maja 2010 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Komendant Główny Policji, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., wskazał, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów ma charakter nadzwyczajny, co jest konsekwencją faktu, iż ma ono za przedmiot ponowną ocenę pod kątem legalności prawomocnego już orzeczenia, co stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z tego to względu badanie podstawy faktycznej i prawnej sprawy musi zostać ograniczone do stanu prawnego i faktycznego, jaki miał miejsce w chwili orzekania, przy czym jego ocena nie może wychodzić poza przesłanki określone w przytoczonych wyżej przepisach k.p.a. Elementem koniecznym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie powyższych przepisów jest ustalenie, iż jej postanowienia naruszają prawo i to w sposób rażący. W ocenie organu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Organ podniósł, iż podstawą prawną wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji o przydziale tymczasowej kwatery przy ul. [...] m. [...] był § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, który stanowi, iż tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego o należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle ust. 2 ww. przepisu, przydział następuje na pisemny wniosek policjanta, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia. Organ wskazał, iż zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie, budynki [...] położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, tym samym lokale te mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. Organ przyznał jednocześnie, iż w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wniosek K. W. z dnia 24 października 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego, natomiast brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego rozporządzenia. Jednak w ocenie organu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił przy tym, iż przyznanie prawa do tymczasowej kwatery nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział właściwego, w rozumieniu ustawy zasadniczej, lokalu mieszkalnego, natomiast wniosek dowodowy, jakim jest lista oczekujących na przydział lokalu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż żaden z przepisów ustawowych nie nakłada obowiązku tworzenia niniejszego dokumentu. Odnosząc się natomiast do wniosku strony dotyczącego wydania decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], organ wskazał, iż przydział lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku, w którym lokale są przeznaczone do okresowego pobytu ludzi nie może nastąpić, a tym samym wniosek strony w tym zakresie nie może zostać rozpatrzony. Odnosząc się z kolei do zgłoszonych w toku postępowania wniosków dowodowych, organ podniósł, iż kwestie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego podlegają innym regulacjom prawnym, a tym samym pozostają bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy. Przepis art. 96 ust. 4 ustawy o Policji odnosi się natomiast do policjanta przeniesionego z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, a tym samym nie mógł mieć zastosowania w przypadku K. W., a zatem zasadne było zawarcie z nim indywidualnych umów. Od powyższej decyzji K. W. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jej uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony, ewentualnie jej przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie całości wniosku strony, tj. wniosku o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu, jako lokalu służbowego. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że istota wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji sprowadza się do naruszenia przepisów art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z § 6 i 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W ocenie odwołującego, rozpoznanie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego jako wniosku o przydział kwatery tymczasowej nie może być uznane za nienaruszające prawa w sposób rażący. Ponadto kwestionowana decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy ww. rozporządzenia w zakresie określonych w nich kryteriów przyznawania policjantom lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, iż kwestionowana decyzja Komendanta [...] Policji nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 2 k.p.a., organ wskazał, że nie są one zasadne, bowiem w związku ze złożonym przez K. W. wnioskiem z dnia 10 stycznia 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego Komendant [...] Policji, chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe, zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu. Zainteresowany przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania i jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji została wydana decyzja nr [...] o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Zainteresowany odebrał osobiście przedmiotową decyzję w dniu 19 sierpnia 2003 r., od której przysługiwało mu odwołanie do organu II instancji, o czym został pouczony, jednak nie skorzystał z możliwości zaskarżenia jej i w związku z tym stała się ona ostateczna. Organ odwoławczy ponownie zaznaczył, że funkcjonariusz, otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. Nie było natomiast przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Art. 88 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje jedynie, iż policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego, może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej uprawnionemu do lokalu mieszkalnego nie można przydzielić kwatery tymczasowej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie – budynki [...] położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, tym samym lokale położone w tych budynkach mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. W oparciu o postanowienia tejże decyzji Komendant [...] Policji, proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie, mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej. Organ II instancji zgodził się z zarzutem, iż w dokumentacji mieszkaniowej funkcjonariusza brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, jednak nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Odnosząc się z kolei do kwestii wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego, organ wskazał, iż wniosek ten jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Komendę [...] Policji. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i właściwym do przeprowadzenia postępowania jest organ wyższego stopnia. Postępowań tych nie można połączyć, tym samym zarzut ten jest bezzasadny. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. W. zarzucił powyższej decyzji: – błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędną subsumcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 z późn. zm.) niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta [...] Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, – obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy skutek decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało skonsumowane przez stronę. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż treść złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie pozostawia wątpliwości, co do jego kierunku, pomimo dyskusyjnej koncepcji leżącej u podstaw zainicjowania postępowania o charakterze nadzwyczajnym. Powyższe spowodowane jest ważnym interesem prawnym skarżącego wyrażającym się chęcią przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Zaznaczono przy tym, iż pomimo deklaracji płynących z uzasadnień decyzji organów I i II instancji skarżący nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu przed Komendantem [...] Policji w sprawie wydania decyzji o przydziale zajmowanej kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego, organy I i II instancji błędnie uznały, że brak pisemnego wniosku strony o przydział kwatery tymczasowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy norma o charakterze technicznym wyrażona w § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie dookreślała, że kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, co prowadzi a contrario do konstatacji, że brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi kwatery tymczasowej. W ocenie skarżącego, decyzja Komendanta [...] Policji wywołała dla niego skutki o charakterze nieodwracalnym, co znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzeczeniach sądów administracyjnych. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw, aby przypuszczać, że jego wieloletni okres zamieszkiwania wraz z rodziną w przydzielonej wadliwie kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Odnosząc się do argumentów skargi, organ podniósł, iż w jego ocenie nie ma przeciwwskazań prawnych do zmiany czy uchylenia pierwotnej decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Inną kwestią jest natomiast zmiana formy użytkowania zajmowanej kwatery, o co wnioskuje strona, tj. zmiany statusu mieszkania z kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny. Taka zmiana jest uzależniona od zmiany przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są bloki przy ul. [...]. W sytuacji, gdyby władze miasta podjęły decyzję o takiej zmianie, nie byłoby przeciwwskazań do zmiany przez Komendanta [...] pierwotnych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga K. W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja drugiej instancji w niniejszej sprawie wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez K. W. od decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w pierwszej instancji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej był Komendant Główny Policji, na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jest on zatem, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 32 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1). Od decyzji tych organów policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). W sytuacji natomiast, gdy ww. decyzję ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (ust. 3). Analiza treści art. 32 ustawy o Policji prowadzi zatem do wniosku, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Te przypadki odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji. W związku z powyższym, uznać należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Oznacza to, że w sytuacji, gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia, to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10 oraz z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 273/10 opubl. w CBOSA - orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji niewątpliwie nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji przydzielającej K. W. kwaterę tymczasową jest zatem orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.