II OSK 1626/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1402/11 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. II OSK 1626/12 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 1 września 2010 r. J. G. i R. G. wystąpili do Prezydenta Miasta Płocka o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w P. przy ul. K. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta Płocka, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., ustalił wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania M. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca część składową zarówno projektu decyzji jak i samej zaskarżonej decyzji, spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U 2003.164.1588 ze zm.). Projekt decyzji został również uzgodniony z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Płocku i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dokonana analiza zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wskazuje, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja w punkcie 7 zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć, tym samym zapobiega naruszaniu tych praw w granicach przyjętych przez u.p.z.p. Kolegium zauważyło ponadto, iż odwołująca nie została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, gdyż była pisemnie powiadamiania o wszelkich działaniach w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. podniosła, że Kolegium błędnie uznało, że jej pełnomocnik miał zapewniony udział w postępowaniu. Ponadto organ II instancji pominął fakt, iż w przypadku realizacji inwestycji przy granicy z działką sąsiednią, organ powinien w decyzji umieścić informację o możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. 2002.75.690 ze zm.). Organ odwoławczy nie przeanalizował dokładnie, czy została spełniona przesłanka istnienia dostatecznego uzbrojenia, nie uwzględnił zasady dobrego sąsiedztwa w znaczeniu szerokim, gdyż w ramach zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinno się rozważyć również formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczył wniosek o wydanie o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia kryteria z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nie można też przyjąć, iż w sposób niewłaściwy lub dowolny określono parametry, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym rejon ul. K. w P., znajduje się intensywna zabudowa o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz uzupełniającej - usługowej. Skoro ratio legis w/w przepisu jest przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w odniesieniu do spornej decyzji należy przyjąć, że zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana, bowiem mamy w takiej sytuacji do czynienia z kontynuacją istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych oraz urbanistycznych. Wyznaczone w decyzji parametry zabudowy są zgodne z analizą, z której wynika, że parametry, takie jak wskaźnik zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu odpowiadają przepisom § 5-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań. Jeśli zaś idzie o ochronę interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, Sąd wskazał, że może ona następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych, w tym na podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za nietrafny należało zatem uznać zarzut naruszenia § 12 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002r, jako że nie ma on zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Analiza akt administracyjnych doprowadziła Sąd I instancji do uznania za nieuprawniony zarzut naruszenia art. 6, 7 i 10 § 1 kpa. Organy obu instancji, wbrew twierdzeniom skargi, zapewniły w prowadzonym postępowaniu skarżącej oraz jej pełnomocnikowi udział w postępowaniu, jak też możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodnym. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie: 1) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 9 ustawy Prawo budowlane; 2) art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. i art. 106 kpa; 4) art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p.; 5) art. 6, 7 i 10 kpa; 6) zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie udziału pełnomocnika skarżącej w całym postępowaniu. W uzasadnieniu wywiedziono, że sporządzona w sprawie analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia nie odpowiada treści tego przepisu. Każda decyzja powinna mieć szczegółowe wyjaśnienie, aby była zrozumiała i czytelna dla inwestora i uczestników postępowania. Jeżeli w sprawie kwestią sporną jest lokalizacja inwestycji po granicy z działką sąsiednią, to zasadnym jest zamieszczenie przez organ informacji o możliwości uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków określonych w § 12 powołanego rozporządzenia z dnia12 kwietna 2002r , tym bardziej, że ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody właścicieli działek sąsiednich. Mogą oni natomiast kwestionować takie decyzje wyłącznie w zakresie naruszenia interesów osób trzecich. Kolegium nie przeanalizowało w sposób wnikliwy, czy przesłanka istnienia dostatecznego uzbrojenia została spełniona, a jeśli tak, to w jaki sposób. Twierdzenia organu II instancji nie stanowią wykonania ustawowego obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i obywateli. Odnosząc się do zasady dobrego sąsiedztwa skarżąca kasacyjnie wskazała, że celem tej instytucji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w taki sposób, aby tworzyła ona harmonijną całość, zatem trudno przyjąć, aby ustawodawcy chodziło wyłącznie o ład między dwoma działkami. Spojrzenie przestrzenne wymaga szerszej perspektywy, która winna uwzględniać formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie skrzyżowania ulic, na działkach mających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. Powołując takie zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła. Przystępując do oceny złożonej skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, determinuje zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwrócić także należy uwagę na zawarty w art. 176 p.p.s.a. wymóg uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do przytoczenia przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny lecz musi także wyjaśnić na czym, jego zdaniem, owo naruszenie polega. Z analizy skargi kasacyjnej wynika, że w większości zgłoszonych zarzutów nie sprecyzowano na czym polega naruszenie powołanych przepisów, jak również nie zawarto właściwego ich uzasadnienia. Stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest niewystarczające. Zwrócić należy uwagę, że naruszenie przepisów prawa materialnego jednocześnie przez błędną wykładnię i niewłaściwe jest oczywiście możliwe, jednakże formułując taki zarzut należy wykazać, z odniesieniem się do konkretnego przepisu i stanu faktycznego sprawy na czym wskazane naruszenie polegało. Podnosząc zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien również wskazać, jaki wpływ mogły te naruszenia mieć na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do przytoczenia szeregu przepisów rozporządzenia i stwierdzenia, że sporządzona w rozpoznawanej sprawie analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, im nie odpowiada. Nie wyjaśniono natomiast, w czym strona upatruje owej niezgodności z przepisami. Tymczasem, w aktach postępowania znajduje się dokument zawierający analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym, zgodnie z art. 3 ust 2 powołanego rozporządzenia, obszarze analizowanym, w której wskazano parametry zabudowy i funkcji obiektów wzniesionych na działkach położonych na tym terenie i zawarto wyliczenia niezbędnych parametrów dla zamierzenia inwestycyjnego. Jeżeli strona skarżąca, nie zgadzała się z tymi ustaleniami, przeniesionymi następnie do skarżonej przez nią decyzji i niezakwestionowanymi przez Sąd I instancji, powinna była wskazać konkretnie, które z ustalonych parametrów i dlaczego naruszają przepisy prawa. W podobny sposób sformułowano zarzuty naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. i art. 106 kpa, art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 u.p.z.p. i art. 6 i art. 7 kpa. Powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości odniesienie się do nich z użyciem jurydycznej argumentacji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 9 ustawy Prawo budowlane, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest brak pouczenia inwestora o konieczności uzyskania zgody na odstępstwo od warunków, o których mowa w § 12 tegoż rozporządzenia. Punktem wyjścia do rozważań w tym zakresie musi być fakt, iż zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy granicy, z zastrzeżeniem obowiązku uwzględnienia przepisów technicznych. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu wypada zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu zabudowy w granicy z działką sąsiednią nie jest postrzegana jednolicie. Wyrażany jest pogląd, że organ ustalający warunki zabudowy w ogóle nie może rozstrzygać o usytuowaniu obiektu, w tym także i o usytuowaniu w granicy działki lub w jej zbliżeniu, gdyż jest to wyłącznie kompetencja organu architektoniczno - budowlanego (np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10 - opubl. LEX 112197). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, usytuowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego w granicy nieruchomości bądź w odpowiednim zbliżeniu do granicy może być bowiem elementem, zmierzającym do zachowania ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, który wynika z analizy architektoniczno – urbanistycznej sporządzanej obligatoryjnie przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami architektonicznymi lub urbanistycznymi. Sposób umiejscowienia obiektu na działce budowlanej mieści się w pojęciu "cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", o których mowa w art. 61 ust 1, pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji zatem, gdy wymaga tego ochrona ładu przestrzennego a okoliczność taka wynika z analizy architektoniczno – urbanistycznej przeprowadzanej w sprawie, organ ustalający warunki zabudowy, może wskazać na najbardziej optymalne jego umiejscowienie. Podkreślenia jednak wymaga, iż o ostatecznym usytuowaniu obiektu budowlanego względem granicy działki decyduje dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę po uwzględnieniu uwarunkowań wynikających z przepisów techniczno – budowlanych. W konsekwencji nie jest uprawnione twierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o lokalizacji obiektu budowlanego, gdyż jedynie potencjalnie dopuszcza takie usytuowanie w oparciu o wyniki analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08, opubl. LEX 562895 oraz wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., II OSK 728/12 – niepublikowany) Należy zatem uznać, że procedura związana z wystąpieniem o odstępstwo od warunków technicznych nie mieści się w ramach sprawy o ustalenie warunków zabudowy, lecz sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji art. 9 ustawy Prawo budowlane nie znajduje w rozpoznawanej sprawie zastosowania i nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia tego przepisu poprzez brak pouczenia inwestora o jego treści. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie udziału w całym postępowaniu administracyjnym, to również jest on niezasadny. Poza sporem pozostaje fakt, iż organ I instancji odmówił R. K. statusu pełnomocnika M. J. w pierwszej fazie postępowania administracyjnego, kwestionując jego skuteczność. Dopiero po podjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2011 r. uznano, że R. K. został skutecznie ustanowiony pełnomocnikiem M. J. Jednak wbrew oczekiwaniom strony skarżącej taka sytuacja nie oznacza dla organu I instancji obowiązku ponowienia całego postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że ten rodzaj postępowania nie wiązał się z np. przeprowadzaniem dowodów ze świadków. Stąd też należy uznać, że zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nie została naruszona, skoro organ przed wydaniem decyzji poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.