VII SA/Wa 1066/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 1066/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną przez E. L., decyzją z dnia [...] lutego 2011r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późniejszymi zmianami), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. L. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007r., Nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu E. L. pozwolenia na budowę garaży dwupoziomowych [...] wraz z wykonaniem zasilania energetycznego i wewnętrznej instalacji elektrycznej na działkach nr ew. [...], położonych w [...] przy ul. [...] w części, która nie została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r.,a w pozostałej części umarzającej postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe oraz odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 06.09.2010 r., , wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany garaży dwupoziomowych [...] oraz udzielającej E.L. - Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "[...]" pozwolenia na budowę garaży dwupoziomowych [...] wraz z wykonaniem zasilania energetycznego i wewnętrznej instalacji elektrycznej na działkach o nr [...] przy ul. [...] - [...]I, zmienionej następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. wydaną na podstawie art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2007r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz.1118 z póź. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym. Decyzja Prezydenta z dnia [...] listopada 2007r. wydana na podstawie art. 36a ust.1 Prawa budowlanego zmieniła poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2000r. w ten sposób , że zatwierdziła projekt zamienny obejmujący zmiany zatwierdzonej wcześniej dokumentacji w zakresie architektury, konstrukcji i wewnętrznej instalacji elektrycznej. Zmiany w swej istocie sprowadzały się do tego , że zamiast pierwotnie przewidywanej realizacji dwóch zespołów garaży dwukondygnacyjnych oznaczonych VII SA/Wa 1066/11 [...] inwestor w projekcie zamiennym przewidział realizację czterech garaży jednokondygnacyjnych - [...], niezależnych konstrukcyjnie i funkcjonalnie. Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego powierzchnia zabudowy czterech garaży [...] wynosi 801,25 m2 (dane liczbowe dla inwestycji zawarte w opisie technicznym projektu zagospodarowania terenu), natomiast projekt pierwotny przewidywał budowę garażu [...] o powierzchni zabudowy 385 m2 oraz [...] o powierzchni zabudowy 805 m2. Decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. o zmianie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany garaży dwupoziomowych [...] oraz udzielającej E. L. - Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "[...]" pozwolenia na budowę garaży dwupoziomowych [...] w wyniku wznowienia postępowania decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., została uchylona w części dotyczącej: udzielenia pozwolenia na budowę zespołu garażowego [...], udzielenia pozwolenia na budowę 15-stanowiskowego parkingu Pl zamiast parkingu 7 stanowiskowego oraz zmiany zagospodarowania terenu inwestora wywołującego zmianę zagospodarowania działki nr [...]. W związku z powyższym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., zmieniającej pozwolenie na budowę, dot. już części tej decyzji pozostającej w obrocie prawnym po zakończonym postępowaniu wznowieniowym. Wojewoda uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w pozostającej o obrocie prawnym tej decyzji z uwagi na niezgodność zamiennego projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zdaniem Wojewody w sposób wyraźny i oczywisty prawa miejscowego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bądź zmiany tego pozwolenia traktowane winno być, jako rażące naruszenie prawa, stanowiące wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2. K.p.a. Natomiast, jako niesłuszne Wojewoda uznał argumenty wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczące decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę garaży dwupoziomowych [...] na działkach o nrnr [...] przy ul. [...] w [...], przed wprowadzeniem zmian do tej decyzji. Zdaniem Wojewody, pierwotna decyzja o VII SA/Wa 1066/11 pozwoleniu na budowę, wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku Wspólnoty, nie musiała być zgodna z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część II, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2671). Plan ten zaczął, bowiem, obowiązywać dopiero po wydaniu tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności pozostającej nadal w obiegu decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2007r. stwierdził, że błędnym było przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność badania projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią zamiennego projektu budowlanego, pod kątem zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część II, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2002r" Nr [...] (Dz.Urz. Woj. Nr 124, poz. 2671 ze zm.) jednakże zdaniem organu odwoławczego organ stopnia podstawowego, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2007r, Nr [...], znak: [...]; rażąco naruszył przepis art. 36a Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r, oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora , zakres projektowanych zmian przewiduje w istocie realizację nowych obiektów, całkowicie odmiennych od obiektów przewidzianych w projekcie pierwotnym. Organ podkreślił, że rozwiązania zamienne przewidują realizację czterech garaży jednokondygnacyjnych niezależnych konstrukcyjnie i funkcjonalnie (w pełnym zakresie tj przed uchyleniem przez Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008r., części decyzji Prezydenta przewidywał 5 garaży jednokondygnacyjnych - dodatkowo G3), podczas gdy projekt pierwotny zakładał realizację tylko dwóch garaży dwukondygnacyjnych [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, planowane przedsięwzięcie nie mogło zostać zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r., znak: [...]; w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, bowiem przedstawiony w projekcie zamiennym zakres zmian wskazuje jednoznacznie, iż jego przedmiotem jest w istocie zupełnie nowe przedsięwzięcie, o charakterystyce wyraźnie odmiennej od obiektów planowanych pierwotnie. VII SA/Wa 1066/11 W skardze skierowanej do Sądu, E. L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż zmiana pozwolenia na budowę w tym trybie możliwa jest tyiko wówczas, gdy zachodzi tożsamość co do kubatury lub usytuowania obiektu na działce; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 6 i art. 7 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], w sytuacji gdy Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 36a Prawa budowlanego oraz gdy interpretacja tego przepisu budzi rozbieżności w orzecznictwie. Zdaniem Strony skarżącej, inwestycja Skarżącego objęta pozwoleniem zamiennym obejmująca budowę garaży jednokondygnacyjnych zamiast dwukondygnacyjnych o innej powierzchni zabudowy mieściła się w dyspozycji art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem Strony skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył jakie skutki ekonomiczne wywoła jej wydanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1448/09, Lex nr 582713). Strona skarżąca wskazała, że z dokumentacji dołączonej do pisma stanowiącego uzupełnienie odwołania z dnia 15 stycznia 2011 r. przedmiotowe garaże zostały już wzniesione. Podkreśla, iż ich budowa nastąpiła zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tej przyczyny nie można uznać, że skutek w postaci budowy garaży nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Jeżeli zaś ustawodawca uzależnia wydanie decyzji od uznania administracyjnego (tak jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zamiennego), to tym bardziej nie można przyjąć, że wydanie danej decyzji jest sprzeczne z zasadami praworządności. Co więcej, należy wskazać również na okoliczność, którą z zupełności pominął Główny inspektor Nadzoru Budowlanego, a mianowicie na finansowe konsekwencje zaskarżonej decyzji zarówno dla Skarżącego, jak i dla Miasta [...]. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie Skarżącego konieczność VII SA/Wa 1066/11 zburzenia wybudowanych już garaży, co narazi go na milionowe straty. Straty te niestety będą musiały zostać pokryte w trybie odszkodowawczym przez Miasto [...], gdyż to wadliwość wydanej decyzji doprowadziła do powstania przedmiotowej szkody. Okoliczność ta, zdaniem Strony skarżącej, winna być w pierwszej kolejności wzięta pod uwagę w niniejszej sprawie jako ekonomiczny skutek zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007r., Nr [...], znak: [...]; wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 36a Prawa budowlanego na co wskazuje analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r., znak: [...]; oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora wykazała, iż zakres projektowanych zmian przewiduje realizację nowych obiektów, całkowicie odmiennych od obiektów przewidzianych w projekcie pierwotnym. Sąd dokonał oceny poczynionych przez organ ustaleń co do przesłanek rażącego naruszenia art. 36a Prawa budowlanego w następującym stanie faktycznym i prawnym: analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000r., oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora którą przeprowadził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje na to ,iż zakres projektowanych zmian przewiduje w istocie realizację nowych obiektów, całkowicie odmiennych od obiektów przewidzianych w projekcie pierwotnym. Organ podkreślił, że rozwiązania zamienne przewidują realizację czterech garaży jednokondygnacyjnych niezależnych konstrukcyjnie i funkcjonalnie (w pełnym zakresie tj przed uchyleniem przez Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008r., części decyzji Prezydenta przewidywał 5 garaży jednokondygnacyjnych - dodatkowo G3), podczas gdy projekt pierwotny zakładał realizację tylko dwóch garaży dwukondygnacyjnych [...]. Nowy projekt przewidywał całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, a zatem podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być przepis art. 36a Prawa budowlanego, który dotyczy korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego VII SA/Wa 1066/11 przedsięwzięcia. Stosownie do przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Nowy projekt choć dotyczył obiektów garażowych znacznie różnił się od pierwotnego projektu, zatwierdzonego decyzją z 2000r. pozwoleniu na budowę. Poza nazwą, między projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji. Oznacza to, że nie może być tu mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu, który ma jedynie tę samą nazwę, co projekt pierwotny. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Artykuł 36a Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 600/05). Zdaniem Sądu również skutki społeczno gospodarcze takiego uchybienia nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W praworządnym państwie nie może się ostać decyzja, która wypacza istotę normy prawnej zawartej w art. 36 a. Nastąpiłoby bowiem zatarcie różnicy, granicy pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z uwagi na jej istotne odstępstwa. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.