II OZ 62/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1481/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w sprawie ze skargi B. B. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] oraz decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy, za pewnymi wyjątkami, decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie węzła drogowego u zbiegu ulic: [...],[...],[...] wraz z przebudową ronda im. [...] w ciągu istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie miasta Kielce. B. B. w skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury oraz w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2011 r. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji. Skarżąca wskazała, iż składa wniosek z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji zezwala na przymusową rozbiórkę budynku drewnianego z 1891 roku, jak również z uwagi na fakt, iż poprzez wykonanie decyzji, działka o nr [...] obecnie [...], pozbawiona zostanie koniecznego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała w sposób dostateczny, aby wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowało dla niej wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności ponoszone przez stronę są zapewne dla niej ważkie, jednakże z uwagi na charakter inwestycji, nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonalności decyzji. Podniesiono nadto, iż zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie, na co zwrócił uwagę W niniejszej sprawie należało mieć zatem na względzie to, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może naruszyć interes inwestora powodując opóźnienia w pracach, a co za tym idzie spowodować dla niego straty finansowe. Należy mieć również na względzie interes publiczny, który może zostać naruszony w ten sposób, że odroczona w czasie będzie realizacja inwestycji zaspokajającej istotne potrzeby mieszkańców. W ocenie Sądu z treści art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz hipotetycznej możliwości jego zastosowania także w tej sprawie, wynika jednoznacznie, że bezpodstawny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na budowę może spowodować skutek odwrotny tj. powstanie szkody inwestora, a nie strony składającej taki wniosek. W dniu 3 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził połączenie sprawy VII SA/Wa 1281/11 ze sprawami o sygn. akt VII Sa/Wa 1482 i sygn. akt VII SA/Wa 1483/11, w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt VII SA/Wa 1281/11. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w tym prawa procesowego i materialnego, które przejawia się w dowolnej ocenie materiału dowodowego zawartego w skardze z dnia 19 maja 2005 r. od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., z której to skargi jednoznacznie wynika jej wadliwość. W uzasadnieniu podkreślono, że ze względu na znaczą wartość budynków stanowiących własność skarżącego, wyburzenie ich spowoduje nieodwracalne skutki związane z wyrządzoną szkodą powstałą poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Fakty i dowody argumentujące niepowetowane straty jakie poniesie skarżący w sytuacji pozbawienia go nieruchomości odzwierciedlają umowy zawarte z najemcami, którzy na przedmiotowym terenie oraz w budynkach przeznaczonych przez inwestora do wyburzenia prowadzą działalności gospodarcze. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niepowetowaną szkodę u skarżącego poprzez przejęcie nieruchomości przez inwestora, a następnie wyburzenie znajdujących się na tym terenie budynków, co w konsekwencji uniemożliwi skarżącemu uzyskiwanie comiesięcznych zysków jakie czerpie on z przedmiotowej nieruchomości. Niepowetowana szkoda w zakresie pozbawienia przychodów i zysków odnosić się będzie również do innych podmiotów gospodarczych, których działalność prowadzona jest w budynkach przeznaczonych do wyburzenia. W przekonaniu skarżącego realizacja wadliwej decyzji, w przypadku jej niewstrzymania zmieni na stałe stan rzeczy i spowoduje nieodwracalne skutki na szkodę skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 194 P.p.s.a. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach P.p.s.a. postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania. Tym samym prawidłowe jego skonstruowanie, które polega na nienaruszeniu istoty tego środka prawnego, sprowadza się do próby podważenia oceny dokonanej przez podmiot, który wydał dane postanowienie lub zarządzenie. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa i argumentacja przemawiająca za oceną wnoszącego zażalenie, że owo naruszenie miało miejsce w jego sprawie, powinny zatem dotyczyć samego rozstrzygnięcia, na które wnosi się środek odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie zawarty w skardze B. B. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawierał uzasadnienie dotyczące niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.) w przypadku nieruchomości stanowiącej jej własność. Postanowieniem z dnia 30 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie M. M. nie mogło odnieść skutku, bowiem skarżący nie wskazał argumentacji świadczącej o naruszeniu prawa przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Przedstawienie nowych okoliczności, odnoszących się wyłącznie do ewentualnej szkody skarżącego, ograniczyło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Argumenty skarżącego należy uznać za spóźnione względem prowadzonego etapu postępowania, tj. postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego w zakresie jego uzasadnienia, w sytuacji, gdy strona w zażaleniu przedstawia nowe argumenty (okoliczności), które nieznane były Sądowi pierwszej instancji. Nie można podnosić w zażaleniu argumentów, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek oddalony w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż kontrola rozstrzygnięcia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na ponownym rozpatrzeniu wniosku, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie – zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego – oceniono, że wniosek o takiej a nie innej treści nie może być spełniony. Możliwość podnoszenia dodatkowych argumentów za wnioskiem w postępowaniu odwoławczym oznaczałaby zaprzeczenie funkcji kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który byłby podmiotem ponownie oceniającym sam wniosek, a nie sposób jego rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Tym samym przekreślono by sens instytucji środka odwoławczego, co byłoby tożsame z naruszeniem przepisów P.p.s.a. konstytuujących ów środek (por. postanowienia NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FZ 182/10, z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II FZ 464/10). Na marginesie należy wskazać, iż postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności aktu lub czynności sąd administracyjny może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Oznacza to, że strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia powinna wykazać taką zmianę, która czyni jej wniosek zasadnym. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.