II GSK 164/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 723/11 w sprawie ze skargi A. M. na tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 723/11, odrzucił skargę A. M. na tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta S. z dnia 2 [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem. W dniu 14 [...]r. A. M. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę "o pozbawienie klauzuli wykonalności orzeczenia Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. z dnia 30 [...] r., nr [...] z nadanym tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 2 [...] r., nakładającego na Skarżącą obowiązek zapłaty grzywny". Zarządzeniem z dnia 14 [...]r., (k. [...] akt sądowych) doręczonym Skarżącej w dniu 17 [...] r. (k. [...] akt sprawy), Sąd wezwał Skarżącą do wskazania numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub zaskarżonej czynności w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na wezwanie, Skarżąca wskazała, iż przedmiotem skargi jest decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 30 [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta S. z dnia 2 [...]r., nr [...]. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 30 [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucił skargę A. M.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż sprawa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego była już przedmiotem rozpoznania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w S., który postanowieniem z dnia 2 września 2009 r. odrzucił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 25 [...]r., nr [...], z uwagi na wniesienie jej z przekroczeniem ustawowego terminu. Wobec powyższego WSA przyjął, że skarga w niniejszej sprawie została złożona jedynie na tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta S. z dnia 2 [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, zaś skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy zostanie wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu II instancji. Wskazana przez Skarżącą decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 30 [...]r., nr [...] , w której wymierzono karę pieniężną jest decyzją pierwszoinstancyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że tytuł wykonawczy stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dokument ten stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania, którego doprowadzić ma – wszczęte na jego podstawie – postępowanie egzekucyjne. Nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. Nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: k.p.a.). Nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. A. M. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, tj. Prezydenta Miasta S. pod względem zgodności z prawem przy wydawaniu decyzji nr [...] i nadaniu jej klauzuli wykonalności nr [...]. 2. art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że sprawa nie podlega rozpoznaniu przez WSA. 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, pomimo niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz podaną podstawa prawną oraz pominięcie przy tym intencji Skarżącej, którym było pozbawienie klauzuli wykonalności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 30 [...] r., nr [...] z nadanym tytułem wykonawczym [...] z dnia 2 [...]r., nakładającymi na Skarżącą obowiązek zapłaty grzywny. 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowane i nierozpoznanie sprawy zgodnie z intencją strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto w świetle art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi A. M. jest decyzja Prezydenta Miasta S. z 30 [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta S. z dnia 2 [...] r., nr [...]. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dopuszczalna na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. na ostateczną decyzję organu II instancji. Wskazana przez Skarżącą decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 30 [...] r., nr [...], w której wymierzono karę pieniężną jest decyzją pierwszoinstancyjną, na którą skarga do sądu nie przysługuje. Sprawa w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego była już przedmiotem rozpoznania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w S. Postanowieniem z dnia 2 września 2009 r. WSA odrzucił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 25 [...] r., nr [...], która utrzymywała w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta S., z uwagi na wniesienie jej z przekroczeniem ustawowego terminu. Stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.) tytuł wykonawczy stanowiący podstawę egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczęcie egzekucji następuje na podstawie tytułu wykonawczego na wniosek uprawnionego wierzyciela. Słusznie zatem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wystawiony tytuł wykonawczy nie mieści się w katalogu spraw na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. art. 3 p.p.s.a.. Nie rozstrzyga on żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 30 marca 2009 r., II SA/Sz 149/09, WSA w Olsztynie z dnia 10 lutego 2011 r., II SA/Ol 61/11, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 33 u.p.e.a. w toku postępowania egzekucyjnego w administracji stronie na tytuł wykonawczy przysługuje prawo zgłoszenia zarzutów. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie organu administracyjnego wydane na skutek tak zgłoszonych zarzutów może stanowić podstawę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca nie zgłosiła zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, w trybie art. 33 u.p.e.a. Jednakże, co istotne, zaskarżyła do WSA wyłącznie tytuł wykonawczy, który jest aktem administracyjnym pierwszoinstancyjnym. Zaś na taki akt skarga nie przysługuje, w związku z tym prawidłowo WSA odrzucił skargę A. . Dlatego też skarga kasacyjna A. M. na postanowienie WSA odrzucające skargę była dopuszczalna, lecz nie oparta na usprawiedliwionych podstawach. W związku z tym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 723/11 odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).