II OSK 1187/12

Dnia 24 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1452/11 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 270/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: GINB/ z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. GINB po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. [...] orzekającej o odmowie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] listopada 1997 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we Włocławku z dnia [...] października 1997 r. nakazującą K. C. rozbiórkę budynku gospodarczego i zbiornika na nieczystości ciekłe przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że weryfikacja decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa pod warunkiem, że uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym sprzeciwiającym się zastosowaniu wskazanego trybu jest art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm./. Na podstawie tego przepisu wydana została przez Kierownika Urzędu Rejonowego we Włocławku decyzja z dnia [...] października 1997 r. nakazująca K. C. rozbiórkę obiektów budowlanych. Powołując orzecznictwo organ stwierdził, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 jest przepisem szczególnym, a wydana na tej podstawie decyzja jest decyzją związaną i wobec tego wola stron czy też zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować uwzględnieniem żądania. W skardze K. C. zarzucił naruszenie art. 155 k.p.a. a nadto wskazał na art. 145a k.p.a., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Naprowadził, że przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, a za uchyleniem decyzji o rozbiórce przemawiają względy słusznościowe. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił, podzielając pogląd organu co do wykładni art. 155 k.p.a. Cytując ten przepis stwierdził, że za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, wedle którego stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do art. 48 ustawy – Prawo budowlane, który jest przepisem restrykcyjnym, nie jest możliwe, bowiem wzruszenie w tym trybie decyzji znosiłoby sankcję wobec samowoli budowlanej, wbrew intencji ustawodawcy. Przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego nazywane są deliktami administracyjnymi. Sankcje za naruszenie zakazów /nakazów/ mają na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Taką sankcją jest nakaz rozbiórki. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się rozstrzygnięciu o zmianie lub uchyleniu decyzji. W przypadku nakazu rozbiórki, unormowanie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane traktowane jest jako zaistnienie przesłanki negatywnej w zastosowaniu art. 155 k.p.a. Ustalenie przesłanki negatywnej zwalnia organ od badania czy inne przewidziane tym przepisem przesłanki zostały spełnione. Oznacza to, że organy prawidłowo odmówiły wnioskowi. Jednocześnie WSA odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał zajmował się jedynie niektórymi przepisami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. W skardze kasacyjnej K. C., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędną interpretację, albowiem z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca dla wzruszenia wydanej decyzji ostatecznej wymaga zgody strony, która na jej podstawie nabyła prawo, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, - nieuwzględnienia faktu, że budowla jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, wobec czego fakt uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budowli nie spowoduje naruszenia obowiązujących w tym zakresie wymogów, stanowi bezsprzecznie naruszenie zasad współżycia społecznego, - naruszenie art. 7 k.p.a. nakazującego wyważyć słuszny interes w sprawie nie dając pierwszeństwa interesowi społecznemu ale zapewniając również uwzględnienie i poszanowanie słusznego interesu strony postępowania. Na tych podstawach sformułowano wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę budynku i umorzenie postępowania, z jednoczesnym zwolnieniem od kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut błędnej interpretacji art. 155 k.p.a. naprowadzono, że w świetle wyroku NTA z 27 stycznia 1932 r. rej. 7168/29, poprzez prawo nabyte należy zrozumieć wszelkiego rodzaju prawa a więc również prawa, które powstają poprzez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie ciąży obowiązek. W sprawie K. C. nabył prawo w postaci nałożonego obowiązku rozbiórki wzniesionego budynku gospodarczego. Spełnia więc status strony, o jakiej mowa w art. 155 k.p.a. W uprzednim postępowaniu stroną była również H. K., jednak na podstawie wydanej decyzji nie nabyła żadnych praw, czy też na nią nie nałożono żądnych obowiązków. Oznacza to, że jej zgoda nie jest wymagana w tym postępowaniu i nie ma możliwości w przedmiocie zmiany decyzji ze względu na brak legitymacji. Poza tym wymagane jest zbadanie jeszcze jednej przesłanki, a mianowicie zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki. Dopiero takie rozpoznanie sprawy czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 155 k.p.a. Natomiast zaniechanie rozpoznania sprawy w takim zakresie oznacza naruszenie powyższego przepisu. Dodatkowo art. 7 k.p.a. zawiera dyrektywę stanowiącą polecenie dla organów zharmonizowania wzajemnych relacji między interesem społecznym a interesem strony. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że K. C. spełnia wszystkie przesłanki do rozstrzygnięcia skargi na swoją korzyść. Przede wszystkim objęty nakazem rozbiórki obiekt stanowił poważną inwestycję a ewentualna rozbiórka pociągnie za sobą dalsze koszty. Z kolei ponowna budowa tego samego na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę jest całkowicie nieracjonalna i spowoduje dalsze koszty. Natomiast budynek objęty nakazem rozbiórki jest niezbędny dla prowadzenia gospodarstwa. Dodać też należy, że przedmiotowy budynek spełnia wszelkie kryteria do jego legalizacji i jest zgodny z uzyskaną o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. Wskazano również, że przepisy, na podstawie których wydana została decyzja, której zmiany domaga się skarżący kasacyjnie, zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, Dz. U. nr 246, poz. 1844/. Zatem jest to dodatkowy argument za uwzględnieniem skargi, ze względu na upływ terminu do uchylenia decyzji w trybie art. 145a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna w zakresie końcowych wniosków nie do końca odpowiada wzorcowi ustawowemu, gdyż zawiera żądanie "o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę budynku i umorzenie postępowania". Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie może wnosić "o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany", przy czym przez zmianę orzeczenia należy rozumieć żądanie zmiany orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez jego uchylenie i rozpatrzenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny /art.188 p.p.s.a./. W przypadku skargi na decyzję, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uprawnienia orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego określa przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. i stwierdzić należy, że w żadnym wariancie unormowanie to nie daje podstaw do wydania takiej treści orzeczenia, jakiego domaga się skarżący kasacyjnie. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle takiej regulacji, sformułowanie obejmujące żądanie "zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę budynku i umorzenie postępowania" – o ile miałoby być uwzględnione – byłoby rozstrzygnięciem merytorycznym, zastrzeżonym dla organów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że wniosek zawiera żądanie dotyczące "zmiany" Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w tym zakresie skarga kasacyjna wnosi o zmianę orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez jego uchylenie i rozpatrzenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny /art.188 p.p.s.a./. W przeciwnym bowiem razie, skarga kasacyjna pozbawiona byłaby jednego z konstrukcyjnych elementów i podlegałaby odrzuceniu /zob. Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Prof. R. Hausera i Prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK Warszawa 2011, str. 602/. Poddana sądowoadministracyjnej kontroli decyzja wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy ustaliły a WSA prawidłowo stanowisko to podzielił, że nie jest spełniony warunek 4) a mianowicie, że brak jest przeciwwskazań wynikających z przepisów szczególnych. Otóż przypomnieć należy, że wniosek K. C. dotyczy decyzji Wojewody Włocławskiego z dnia [...] listopada 1997 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we Włocławku z dnia [...] października 1997 r. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm./, organ nakazał K. C. rozbiórkę budynku gospodarczego i zbiornika na nieczystości ciekłe przy ul. [...] w L. Przepis stanowiący materialnoprawną podstawę objętej wnioskiem o zmianę decyzji jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 155 k.p.a., stojącym na przeszkodzie zmiany decyzji. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 k.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę. Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w tym trybie znosiłoby bowiem sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i niewątpliwie byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy /zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 352/06, LEX nr 339409, wyrok NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 301/11, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 292/09/. Wystąpienie przesłanki negatywnej, która nie jest zresztą skargą kasacyjną podważana, zwalniało organy od badania, czy pozostałe przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały spełnione. Zatem prawidłowe jest stanowisko WSA sprowadzające się do konkluzji, że organy nie miały możliwości zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę, nawet w przypadku udzielenia zgody przez inne strony postępowania. Prowadzi to do wniosku, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 155 i art. 7 k.p.a. Jeszcze raz powtórzyć należy, że wystąpienie przesłanki negatywnej zwalniało organy od czynienia ustaleń i rozważań dotyczących spełnienia pozostałych warunków, w tym w zakresie słusznego interesu strony, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.