II SA/Ol 596/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych – umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę. Po wszczęciu przez Naczelnika Urzędu Celnego postępowania w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych "[...]", nr fabr. "[...]", nr "[...]", Spółka A w piśmie z dnia 22 lutego 2011 r. zgłosiła wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu: a) ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Finansów, czy gra urządzana przez Spółkę na automacie do gier o niskich wygranych "[...]", nr fabr. "[...]", nr "[...]", posiadającym cechy określone w opinii technicznej poprzedzającej rejestrację każdego z tych automatów, jest grą na automatach do gier o niskich wygranych w rozumieniu art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.) - w stanie prawnym do 31 grudnia 2009 r., oraz grami na automatach do gier o niskich wygranych w rozumieniu art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) - w stanie prawnym od 1 stycznia 2010r., b) prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu karnym, którego przedmiotem jest zbadanie legalności funkcjonowania automatów do gier objętych tym postępowaniem, c) prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach o sygn. III SA/Gd 267/10 i sygn. III SA/Gd 268/10 co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego, d) prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w związku z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 549/10 co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji. Po rozpatrzeniu wniosku, Naczelnik Urzędu Celnego postanowieniem z dnia "[...]" odmówił zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 216 w związku z art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) - zwanej dalej: o.p. W uzasadnieniu stwierdzono, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p., gdyż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne. Zdaniem organu, ani zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym co do zgodności ustawy z Konstytucja, ani postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do zgodności określonego unormowania z przepisami prawa wspólnotowego nie stanowi zagadnienia wstępnego. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier nie jest również zależne od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowania karno-skarbowego, czy też rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Finansów. Jedyną przesłanką cofnięcia rejestracji automatu jest uprzednie stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego takiego automatu z warunkami jego rejestracji. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Naczelnik Urzędu Celnego cofnął poświadczenie rejestracji o nr "[...]", uprawniające Spółkę do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania automatu do gier "[...]", nr fabr. "[...]". Po wniesieniu zażalenia przez Spółkę na postanowienie z dnia "[...]", Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" umorzył postępowanie zażaleniowe. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 208, art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 239 oraz art. 219 o.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w oparciu o obwiązujące w tym zakresie przepisy. Nie doszło do naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 o.p. dotyczącego obligatoryjnego zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednakże na podstawie art. 208 § 1 o.p., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 219 o.p. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 208, art. 210 § 2a i p 3-5 oraz art. 211-215, a do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oraz postanowień, o których mowa w art. 228 § 1, stosuje się również art. 240-249 oraz art. 252, z tym że zamiast decyzji, o których mowa w art. 243 § 3, art. 245 § 1 i art. 248 § 3, wydaje się postanowienie. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w toku postępowania. W sytuacji wydania w dniu "[...]" przez Naczelnika Urzędu Celnego decyzji cofającej poświadczenie rejestracji o nr "[...]", rozpoznanie zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia tego postępowania stało się bezprzedmiotowe. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 7 Konstytucji RP w związku z § 14 ust. 5 w związku z § 10 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. nr 102, poz. 946 ze zm.) w związku z art. 208 w związku z art. 233 p 1 pkt 3 w związku z art. 239 w związku z art. 219 w związku z art. 127 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez prowadzenie w rozpatrywanej sprawie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niewłaściwych przepisów proceduralnych, t.j. na podstawie przepisów o.p., w sytuacji gdy przepisy nie upoważniają organów do takiego działania, - art. 127 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania na skutek umorzenia postępowania w sprawie z zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, - art. 208 w związku z art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 239 w związku z art. 219 w związku z art. 127 w związku z art. 121 § 1 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez przyjęcie, że na skutek czynności podjętych przez organ (wydanie decyzji w postępowaniu głównym) można przyjąć, iż w postępowaniu ubocznym (z wniosku o zawieszenie postępowania głównego) zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, - art. 210 § 4 w związku z art. 239 w związku z art. 219 w związku z art. 127 w związku z art. 121 § 1 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez ujęcie w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie treści dotyczących rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu do prowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów o.p. Dotyczy to postępowania głównego, jak i postępowań ubocznych. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia rejestracji nie stanowi postępowania, o którym mowa w art. 8 ustawy o grach hazardowych, a do którego stosuje się odpowiednio przepisy o.p. Postępowanie to zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych, wydanym na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Zatem w sprawie powinny być stosowane przepisy kpa. Zdaniem Spółki, wydane postanowienie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem w wyniku jego wydania strona została pozbawiona możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia odmawiającego zawieszenia postępowania. Poza tym za nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu, który stwierdził, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania może być rozstrzygnięte przez wydanie decyzji w sprawie (tj. przez cofniecie rejestracji automatu). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto organ wyjaśnił, że umarzając postępowanie zażaleniowe nie rozpatrywał zażalenia merytorycznie, lecz wydał rozstrzygnięcie formalne. Poza tym umorzenie postępowania zażaleniowego nie oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności, lecz jest jednym ze sposobów rozstrzygnięć organu określonych w art. 233 § 1 i 2 o.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zbadał, czy postanowienie zostało wydane na podstawie właściwych przepisów prawa procesowego. Na mocy art. 11 ust. 7, art. 16 i art. 22 ust. 3 obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Minister Finansów w dniu 3 czerwca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. nr 102, poz. 946 ze zm.). W rozporządzeniu zostały określone m.in. warunki dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier oraz warunki przyznania uprawnień określonym podmiotom do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania takich automatów lub urządzeń (§ 1 pkt 2 rozporządzenia). W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a przestała obowiązywać ustawa o grach i zakładach wzajemnych, z wyjątkiem art. 14, art. 15b ust. 1, w zakresie dotyczącym kartonów do gry bingo pieniężne, ust. 2, 4, 4a i 5, art. 15d, art. 16 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 22 i art. 23. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. nadal zatem obowiązuje. Zgodnie natomiast z art. 8 obowiązującej aktualnie ustawy o grach hazardowych, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem w aktualnym stanie prawnym w postępowaniu w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu należy stosować przepisy o.p., co też czyniły organy w niniejszej sprawie. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami jest kwestia umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych. Zdaniem organu postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym należało je umorzyć. Tymczasem strona skarżąca podnosi, że nie było podstaw do umorzenia postępowania. Należy jednocześnie podkreślić, że zagadnienie to ma charakter wyłącznie proceduralny, gdyż umorzenie postępowania zażaleniowego oznacza istnienie w postępowaniu wpadkowym przeszkody natury formalnoprawnej do rozstrzygnięcia merytorycznego o zasadności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, tj. czy istniały przesłanki do zawieszenia tego postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że po wydaniu w dniu "[...]" postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych, Naczelnik Urzędu Celnego decyzją z dnia "[...]" cofnął poświadczenie rejestracji o nr "[...]", uprawniające Spółkę do wprowadzenia do eksploatacji i użytkowania automatu do gier "[...]", nr fabr. "[...]". Następnie Dyrektor Izby Celnej, po wniesieniu zażalenia przez Spółkę, postanowieniem z dnia "[...]", umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu o niskich wygranych. Zdaniem organu wobec podjęcia przez Naczelnika Urzędu Celnego decyzji z dnia "[...]", rozpoznanie zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią art. 233 § 1 pkt 3 i art. 208 § 1 o.p. w związku z art. 239 i 219 o.p., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe organ podatkowy wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego. W piśmiennictwie podkreśla się, iż bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 1999 r., sygn. II SAB/Ka 13/99, publ. OSP 2000/7-8/10). Ponadto postępowanie może stać się bezprzedmiotowe z przyczyn faktycznych. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania nie tylko wówczas, gdy postępowanie było od początku bezprzedmiotowe z uwagi na jego podmiot lub przedmiot. Organ odwoławczy podejmie takie rozstrzygnięcie również wówczas, gdy bezprzedmiotowość wystąpiła w toku postępowania, również w trakcie postępowania zażaleniowego. Zatem bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji braku przedmiotu stosunku prawnego. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa (w rozpoznawanej sprawie kwestia wpadkowa), w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przyczyny przedmiotowe bezprzedmiotowości postępowania zachodzą wówczas, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić ów przedmiot. Brak przedmiotu stosunku prawnego oznacza, iż elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Bezprzedmiotowość odnosząca się do postępowania ma ten skutek, że wydana decyzja (postanowienie) nie ma merytorycznego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest formalnym zakończeniem wszczętego postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Ol 172/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji należy uznać, że zasadnie Dyrektor Izby Celnej przyjął, iż w tym konkretnym przypadku zachodzi bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego, gdyż po wydaniu decyzji z dnia "[...]" cofającej poświadczenie rejestracji automatu, rozpoznanie zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie zażaleniowe organ nie rozpatrywał zażalenia merytorycznie, lecz wydał rozstrzygnięcie formalne. Oznacza to, że organ nie badał zasadności zażalenia, tj. czy należało zawiesić postępowanie w sprawie. I chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odniósł się do tej kwestii, to nie miało to znaczenia dla wydanego postanowienia. Postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone decyzją z dnia "[...]", a zatem nie można było już go zawiesić, o co wnioskowała strona skarżąca. Zatem postępowanie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć postępowanie zażaleniowe. Nie można również zgodzić się także ze stanowiskiem strony skarżącej, że postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jednym z możliwych rozstrzygnięć wydawanych po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego - w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego (art. 233 w związku z art. 239 o.p.). W sytuacji, gdy postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe, organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie podważają podniesione w skardze zarzuty. Na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono zatem jak w sentencji.