IV SA/Wa 1243/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska decyzją z [...] czerwca 2011 r. - zaskarżoną skargą przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2010r. Decyzją tą stwierdzono - na wniosek E. P., M.M., R. K. i J. K. - nieważność decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] maja 1962r. o przejęciu na własność Państwa parceli leśnej o powierzchni [...] ha położonej w Nadleśnictwie L . W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy sprawy wskazuje, że nie została spełniona przesłanka objęcia nieruchomości we władanie Państwa na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71, ze zm.), tj. pozostawania opisanej nieruchomości nadal we władaniu Państwa, czyli po dniu 5 kwietnia 1958r., tj. wejścia w życie wymienionej ustawy, w konsekwencji i na dzień [...] maja 1962r. Analiza sprawy potwierdziła bowiem jedynie pozyskanie z wymienionej nieruchomości leśnej drewna w latach 1954r. - 1956r. oraz dokonanie nasadzeń w 1956r. W tym stanie rzeczy zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu z [...] maja 1962r. z racji wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Dalej organ również wskazał, iż decyzja z [...] maja 1962r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z [...] września 2010r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżące Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie: - art. 156 § 2 K.p.a. przez pominięcie, że decyzja o przejęciu z [...] maja 1962r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego i uwzględnienie jedynie wybranych wątków przedmiotowej sprawy, co doprowadziło do błędu w ustaleniu stanu faktycznego polegającego na nieuzasadnionym uznaniu, iż skarżący nie był we władaniu nieruchomości w dacie wydania decyzji z 1962r., - art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. przez nieumieszczenie w zaskarżonej decyzji właściwego uzasadnienia, w tym użycie sformułowań ogólnych i pozaustawowych, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że decyzja z 1962r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że tego rodzaju kwalifikowana wada prawna decyzji nie zachodzi w sprawie, - art. 9 ww ustawy z dnia 12 marca 1958r. w zw. z art. 9 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym przez przyjęcie, że o fakcie władania parcelą leśną w danym czasie mogą świadczyć jedynie konkretne czynności gospodarcze podjęte w danym roku kalendarzowym bez uwzględnienia zasad gospodarki leśnej i przepisów regulujących planowanie takiej gospodarki, - art. 296, art. 298, art. 299 i art. 300 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946r. Prawo rzeczowe przez nieuwzględnienie regulowanych przez te przepisy domniemań prawnych co do posiadania samoistnego przysługującego osobie faktycznie władającej rzeczą, ciągłości posiadania oraz zgodności posiadania z prawem. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, aczkolwiek z przyczyny którą wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Naruszenie to musiało zatem skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawa była ponownie rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji na skutek uwzględnienia uprzednio wniesionych skarg na zapadłe w sprawie decyzje (wyrok z 30 czerwca 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 760/08 i wyrok z 8 października 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1151/09). Niemniej jednak okoliczność ta nie miała wpływu na przedmiotowe orzeczenie, albowiem w orzeczeniach tych stwierdzono, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wyeliminowano je z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu Minister Środowiska - rozpoznając w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji z [...] września 2010r. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany art. 24 K.p.a. razem z art. 25 K.p.a. regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, publ. NSAiWSA 2010/5/82 i Lex nr 579940) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zatem osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę - zgodnie z istotą przywołanej uchwały - jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 201 Or. (sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), przy jednoczesnym przywołaniu powyższej uchwały z 20 maja 2010r., stwierdził że "pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zarówno pierwsza decyzja z [...] września 2010r., jak i kolejna decyzja podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy z [...] czerwca 2011r., wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Ministra Środowiska Podsekretarza Stanu Głównego Konserwatora Przyrody - J. Z., nie zaś samego piastuna funkcji - czyli Ministra Środowiska. Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Środowiska, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. i jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt I OSK 36/10, publ. Lex nr 595359), która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd zauważa, iż decyzja została wydana z naruszeniem niżej przytoczonego przepisu prawa procesowego, z tym że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do normy art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna m. in. zawierać oznaczenie strony lub stron. W tej części decyzja powinna określać osobę (podmiot), do której (-go) decyzja jest skierowana, czyli jej adresata (pod. wyrok WSA w Warszawie z 30.10.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/07, publ. Lex nr 392585). Wówczas mówimy o skierowaniu decyzji do danej strony postępowania, czyli adresata decyzji i jej dane muszą widnieć w części składowej decyzji określonej jako "oznaczenie strony lub stron". Zazwyczaj adresatem decyzji jest wnioskodawca postępowania, bądź jeżeli postępowanie toczy się z urzędu podmiot ustalony przez organ (to w przypadku decyzji wydanej w pierwszej instancji), odwołujący się czy wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy (to w przypadku decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym). Natomiast wszystkie inne strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymieniane są zwyczajowo w tzw. rozdzielniku decyzji (znajdującym się pod pouczeniem i podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji). W sprawie w zakresie oznaczenia strony w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2011 r. winien być wskazany skarżący, jako podmiot, który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a takiego wskazania brak. Wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego dające podstawę do wznowienia postępowania uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Niemniej jednak obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie rozważenie argumentacji zawartej w skardze i w piśmie procesowym złożonym w trakcie postępowania sądowego, jeżeli zostanie ona również zaprezentowana przez stronę w postępowaniu odwoławczym. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postanowiono - w punkcie III - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.