II SA/Kr 1045/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia oceny technicznej uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji Postanowieniem z dnia 29 marca 2010r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat [...] nakazał właścicielom budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na terenie działki nr "1’ położonej w K. – R. S., E. i S. S. dostarczyć w terminie do 60 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia ocenę techniczną dotyczącą przebudowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na terenie działki nr "1’ położonej w K. oraz przydatności obiektu do użytkowania. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 81c ust. 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 ,art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w sprawie ustalono że na terenie działki nr "1" położonej w K. istnieje budynek mieszkalno-usługowy. Przedmiotowy obiekt jest użytkowany przez R. S. oraz E. i S. S.. Budynek w okresie eksploatacji był wielokrotnie przebudowywany, co potwierdziły złożone przez właścicieli i świadków oświadczenia. Brak możliwości precyzyjnego określenia zakresu wykonanych robót i okresu ich realizacji oraz brak okresowych protokołów przeglądu sprawności instalacji, pionów kominowych i zaniżenie wysokości lokali użytkowych w przyziemiu obiektu w ocenie organu budzi uzasadnione wątpliwości co do stanu wykonanych robót. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 81 c. ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. We wniesionym w terminie zażaleniu R. S. zwrócił się o powtórną analizę materiału oraz wskazanie mniej kosztownej drogi rozwiązania zaistniałych problemów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 25 lutego 2011r. znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz 81 c ust.2 , art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] w związku z zawiadomieniem S. i E. S. z dnia 21 kwietnia 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego w miejscowości K., na działce nr "1’ stanowiącej własność: R. S. oraz S. i E. S.. W piśmie z dnia 20 lipca 2008 r. S. S. poinformował organ, że w wyniku robót budowlanych prowadzonych przez R. S. w części parteru i piwnic mających na celu dostosowanie pomieszczeń dla prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło pęknięcie ścian oraz płyty drugiej kondygnacji oraz że brak dylatacji w miejscu połączenia budynków na wyższej kondygnacji może stanowić przyczynę pękania ścian. W wyniku kontroli oraz oględzin z udziałem stron ustalono, że przyziemie oraz parter budynku użytkowany jest przez R. S. natomiast piętro przez S. S.. Podczas oględzin nie stwierdzono śladów prowadzenia robót budowlanych. Zakres przebudowy został uwidoczniony na szkicu sporządzonym na kopii projektu podziału budynku. Na podstawie oświadczeń stron ustalono, że wybudowany w latach 60-tych budynek mieszkalny jednorodzinny, którego inwestorami byli T. i J. S. został rozbudowany w 197.. r. od strony północnej o dodatkowe pomieszczenia, którego przyziemie i parter były zajmowane przez Pocztę [...]. W połowie lat 80-tych prowadzone były dalsze roboty związane przebudową budynku, których inwestorami byli również T. i J. S.. Wg oświadczenia R. S. inwestorem nadbudowanej części obiektu jest S. S.. W zakresie przebudowy pomieszczeń parteru i przyziemia R. S. oświadczył, że od 1997 r. (tj. od czasu kiedy użytkownikiem tej części budynku ) nie wykonywał żadnych robót budowlanych. Ponadto podniósł, że projekt, na którym naniesiono szkic podczas oględzin, nie odzwierciedlał stanu na dzień sporządzenia (tj. 2005 r.) lecz stan z 1991 r. oraz nie wie kto w latach 1991 - 1997 wykonał przeróbki - przebudowę przedstawioną na szkicu podczas oględzin. Natomiast S. S. podtrzymał wcześniej składane oświadczenie, że roboty budowlane w poziomie przyziemia zostały wykonane przez R. S. w roku 2005, a w poziomie parteru - w roku 2004. Strony nie posiadają żadnych dokumentów świadczących o legalności prowadzonych robót budowlanych, będących przedmiotem omówienia podczas rozprawy. Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 08.03.2010 r. znak : [...] podał, że w dniu 31.03.1987 r. została wydana decyzja o zmianie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla J. S. zam. [...] . Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego na podstawie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, za uzasadnione należy uznać wątpliwości co do zakresu wykonanych robót, ich jakości, wpływu na stan techniczny budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania. Zatem, zasadne jest żądanie, skierowane do współwłaścicieli budynku zlokalizowanego na działce nr "1’ w miejscowości K., przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie określonym w skarżonym postanowieniu. R. S. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił, że sporne oceny są zbyteczne do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z niezgodnością stanu faktycznego obiektu z projektem wykonanym w 2005 roku. Różnice które mają miejsce, nie mają charakteru istotnego, dotyczą ścianek działowych, przesunięcia lub powiększenia otworów drzwiowych, itp. Istniejące różnice nie są ujęte w katalogu istotnych odstąpień przepisów prawa budowlanego. Różnice dotyczą wyłącznie przyziemia i parteru w części mieszkalnej budynku, w której nie prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponowna spokojna analiza dokumentów może doprowadzić do uregulowania wszelkich nieprawidłowości, bez konieczności wykonywania kosztownych ekspertyz i ocen. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Stosownie do treści przepisu art.81 c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, będącego podstawą prawną zaskarżonego aktu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2016/98 (niepubl.), w którym stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego nie określił, jakie konkretnie postępowanie prowadzi. W przedłożonych aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Z pisma organu z dnia 7.11.2008 r. wynika jedynie, że zamierza wszcząć postępowanie mające na celu zebranie dowodów potwierdzających okres i zakres wykonanych robót, co jest w sposób oczywisty wadliwe. Sformułowanie zawarte w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 31.08.2009 r., że prowadzone jest postępowanie "w sprawie przebudowy budynku mieszkalno-usługowego" również niczego nie wyjaśnia. Przykładowo jedynie można wskazać, że w sprawie przebudowy budynku postępowanie może być prowadzone w trybie art.48, art.51 i art.66 ustawy Prawo budowlane. Nadto, podkreślenia wymaga, że możliwość nałożenia określonych obowiązków na podstawie art.81c ust.2 prawa budowlanego istnieje jedynie w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a przepis ten, jako prowadzący do ograniczenia praw podmiotowych, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Organy nie wykazały zaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Okoliczności wskazane przez organ I instancji: brak możliwości precyzyjnego określenia zakresu wykonanych robót i okresu ich realizacji oraz brak okresowych protokołów przeglądu sprawności instalacji, pionów kominowych i zaniżenie wysokości lokali użytkowych w przyziemiu obiektu nie należą do przesłanek wymienionych w art.81 c ust.2 prawa budowlanego. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym wskazuje, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do zakresu wykonanych robót, ich jakości, wpływu na stan techniczny budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania. Powyższe również nie wskazuje na ziszczenie się przesłanek z art.81 c ust.2 prawa budowlanego. Na pewno wątpliwości organu co do zakresu wykonanych robót nie upoważniają organu do wydania postanowienia w trybie omawianego przepisu. Uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót mogłyby stanowić podstawę faktyczną postanowienia, ale organ nie wskazał jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie takich uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót. W zawiadomieniu z dnia 20.07.2008 r. organ zawiadomiony został o pękaniu ścian i płyty na drugiej kondygnacji przedmiotowego obiektu. Żadnych ustaleń w tym zakresie jednakże nie poczynił. Organ odwoławczy stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "strony nie posiadają żadnych dokumentów świadczących o legalności prowadzonych robót budowlanych, będących przedmiotem omówienia podczas rozprawy", nie ustalił nawet, czy przedmiotowa przebudowa była prowadzona legalnie, czy w ramach samowoli budowlanej. Skonstatować zatem należy, że również stan akt administracyjnych nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zastosowanie przez organ art.81 c ust.2 prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu administracji będzie sprecyzowanie przedmiotu prowadzonego postępowania oraz przeprowadzenie szczegółowych oględzin obiektu pozwalających na dokonanie ustaleń co do jego stanu technicznego. Dopiero po wykonaniu tych czynności organ nadzoru budowlanego powinien ocenić, czy zgromadzone w sprawie dowody w istocie powodują powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem zainteresowania organu. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art.135 p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku.