II GSK 918/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1988/09 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1988/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy: G. S. w dniu [...] maja 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2006 do gruntów rolnych. Skarżący ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 46,51 ha położonych na działkach oznaczonych literami od A do F, zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 235, 238, 202, 4/45 i 4/46, 590, 241. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] maja 2009 r. odmówił skarżącemu przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej i nałożył sankcje w wysokości 11.194,87 zł i 12.700,99 zł, które będą potrącane z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie postępowania wykryta została rozbieżność pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej. Powierzchnia, co do której był rozpatrywany wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosiła 46,51 ha, a powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosiła 5,99 ha. Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 676,46% i została wyliczona zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 1973/2004. Podczas weryfikacji wniosku wystąpił konflikt kontroli krzyżowej dotyczący działki A nr 235 (pow. 2,87 ha), z innymi producentami, którzy zadeklarowali te same działki ewidencyjne. Organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień nieścisłości wykrytych we wniosku dotyczących tej działki. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie, w związku z czym działka A nr 235 została wykluczona z płatności. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na działce rolnej E nr 590 inspektorzy stwierdzili nieprawidłowości oznaczone kodem DR 10, co oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. Działka A nr 235 została wykluczona, ponieważ działkę tę umieścił w swym wniosku inny producent rolny, a skarżący na wezwanie do złożenia wyjaśnień nie odpowiedział. Celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest zaś finansowe wspieranie producentów rolnych, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Zawyżenie powierzchni deklarowanej na działce C nr 202 polegało na zgłoszeniu we wniosku powierzchni niekwalifikującej się do objęcia płatnościami, a sporządzony materiał fotograficzny, jak i sporządzone notatki inspektorów terenowych jednoznacznie wskazywały, że wykluczone z płatności powierzchnie gruntów rolnych w dniu przeprowadzenia kontroli porośnięte były pokrzywami i ostami oraz krzakami, na usunięcie których nie jest wymagane pozwolenie, a jedynie dobra wola wnioskodawcy. Organ podkreślił, że istotnie na działce C nr 202 kontrola na miejscu stwierdziła grunty zalesione podlegające rygorom przepisów o ochronie środowiska, gdzie wiek drzewostanu został określony przez kontrolujących na ok. 30 lat, jednakże powierzchnia tych gruntów stanowiła ok. 8,42 ha. Grunty zalesione stanowiły różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej (44,12 ha) a powierzchnią zgłoszoną we wniosku do objęcia płatnościami (35,7 ha), a zatem nie był przedmiotem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny W. oddalając skargę wskazał, że organy administracyjne zasadnie uznały, że zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia obszaru działek we wniosku pomocowym różniła się od powierzchni stwierdzonej, uprawniającej do płatności. Spośród zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych działek rolnych (o ogólnej pow. 46,51 ha) całkowicie wykluczone z płatności bezpośrednich zostały: działka A nr 235 (o pow. 2,87 ha) oraz działka E nr 590 (o pow. 2,86 ha). Natomiast w przypadku działki C nr 202 (o pow. deklarowanej 35,70 ha) stwierdzono zawyżenie powierzchni o 34,79 ha. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie wykluczenia z płatności działki E nr ewid. 590, organ wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy zasadności tego zarzutu nie potwierdza. W trakcie kontroli na miejscu z [...] sierpnia 2006 r. stwierdzono w odniesieniu do tej działki nieprawidłowości o kodzie DR10, co oznacza, że cała działka rolna nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. Okoliczność ta była powodem nałożenia sankcji na skarżącego w decyzji z 7 maja 2009 r., co jest bezsporne w sprawie. Oznaczenie kodem DR10 jest tylko formą skrótowego utrwalenia stanu faktycznego w protokole kontroli i dotyczy działek, które na dzień [...] czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W tej kwestii – wbrew zarzutom skargi – nie jest wydawana odrębna decyzja administracyjna ze względu na brak podstawy materialnoprawnej ku temu. Co najważniejsze, działka E nr 590 (położona w woj. m., pow. M., gm. L. K., obręb T. W.) została umieszczona w wykazie działek oznaczonych kodem DR10 zamieszczonym na stronie internetowej ARiMR. Zgodnie zaś z art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 do przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się działki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. W związku z tym, powierzchnia działki E nr 590 nie spełnia kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 i nie mogła być deklarowana we wniosku o przyznanie płatności w 2006 r., jak i w latach następnych. Tak więc organy zasadnie wykluczyły powyższą działkę z płatności bezpośrednich. Odnośnie działki C nr 202 o zadeklarowanej pow. 35,70 ha Sąd I instancji podał, iż stwierdzono powierzchnię kwalifikującą się do płatności – 0,91 ha (zawyżenie o pow. 34,79 ha). Z uwag inspektorów zawartych w protokole kontroli na miejscu z 30 sierpnia 2006 r. wynikało, że działka nr 202 ma powierzchnię 44,12 ha, zadeklarowano 35,70 ha łąki. Różnicę stanowi las, który ma 30 lat i na jego usunięcie potrzebne jest zezwolenie. Reszta – oprócz 0,91 ha – to zaniedbana łąka z krzewami, pokrzywami, ostami, krzewami wierzby i olszy, które mają tylko kilka lat, a więc nie jest potrzebne zezwolenie na ich usunięcie. Przy regularnym użytkowaniu łąki nie byłoby ich tam w ogóle. Wymienione ustalenia inspektorów potwierdza dokumentacja fotograficzna (zdjęcia nr 1 k. 41 i 42 akt adm.). Zdaniem Sądu powyższe ustalenia uzasadniały przyjęcie przez organy, że większość zadeklarowanych gruntów rolnych (34,79 ha) nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Tym samym zdaniem WSA nie są zasadne zarzuty skarżącego, jakoby organy nie udowodniły, że deklarowane przez niego grunty (pastwiska) nie spełniały norm określonych w przepisach w zakresie dobrej kultury rolnej. Ponadto wskazał, że organy nie kwestionowały, iż skarżący był w posiadaniu gruntów rolnych o powierzchni większej niż 1 ha, nie przeczyły także, że na części działek rolnych deklarowanych był wypas zwierząt, bowiem powierzchnia tych działek (część działki C nr 202, działka B nr 238, działka D nr 4/45, 4/46, działka F i G nr 241) została uwzględniona jako powierzchnia kwalifikowana do płatności. Sąd I instancji uznał, że wypas zwierząt lub inne zabiegi agrotechniczne w postaci koszenia okrywy roślinnej nie były dokonywane na całej powierzchni działek deklarowanych przez skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że dla ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, a z czynności kontrolnych sporządza protokół. W tym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego o braku poinformowania go o kontroli na miejscu, jak też nieprawidłowego podpisania protokołu kontroli. Sąd I instancji uznał, że organy zasadnie stwierdziły zawyżenie przez skarżącego zgłoszonej powierzchni gruntów do płatności, co spowodowało odmowę przyznania płatności, a także nałożenie sankcji przewidzianych w prawie wspólnotowym. Powyższy wyrok G. S. zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwie zastosowanie – skutkujące uznaniem działek będących przedmiotem postępowania za działki nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, 2) art.145 § 1 pkt 1 a/ p.p.s.a. w zw. z art. 83 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że wycięcie ponad 5-letnich krzewów nie wymaga uzyskania zezwolenia, 3) art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wykluczenie działki z płatności poprzez nadanie jej kodu DR10 nie wymaga wydania decyzji administracyjnej przez właściwy organ, na podstawie przesłanek określonych w powszechnie obowiązującym prawie; 4) art. 145 §1 pkt 1 c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ARiMR nie jest obowiązana do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż skoro WSA stwierdził za organami, iż wypas był prowadzony, to warunek określony w § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. został spełniony, a przepis ten nie upoważnia do badania intensywności wypasu, a tym bardziej do wyłączenia działki z płatności. Poza tym działki już w chwili zakupu były porośnięte krzewami, a skarżący wystąpił o pozwolenie na ich wycięcie lecz pozwolenia nie dostał. WSA natomiast błędnie przyjął, że skarżący mógł wyciąć ponad pięcioletnie krzewy oraz że był zobowiązany do wycięcia ostów i pokrzyw, czego prawo nie nakazuje. Z kolei, jeżeli chodzi o działkę nr 590, której nadano kod DR10, skutkujący zdaniem WSA całkowitym wyłączeniem działki z płatności na stałe, to – zdaniem kasatora – w tej sprawie powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna na podstawie art. 104 k.p.a., gdyż było to rozstrzygnięcie władcze, określające prawa i obowiązki obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, a to art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 ust. 4 i § 4 pkt 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem działek będących przedmiotem postępowania za działki nieutrzymane w dobrej kulturze rolnej. Do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie jest wystarczające samo posiadanie gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, lecz niezbędne jest utrzymywanie gruntów rolnych "w dobrej kulturze rolnej" (art. 2 ust. 1 ustawy), przy czym działki rolne muszą "kwalifikować się do objęcia płatnościami" (art. 2 ust. 2 ustawy). Minimalne wymagania w zakresie utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r., wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 2 ust. 6 omawianej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W myśl § 1 ust. 1 pkt 4 tegoż rozporządzenia, utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca – w przypadku pastwisk. W sprawie było bezsporne, iż skarżący nie dokonywał zabiegu koszenia okrywy roślinnej. Jeżeli zaś chodzi o wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw, to w czasie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] sierpnia 2006 r. stwierdzono takie wypasanie jedynie na niewielkiej części działki C nr 202 i ta część działki (0,91 ha) nie została wyłączona z płatności. Natomiast na pozostałej części działki (34,79 ha) wypas zwierząt nie był prowadzony, co potwierdziły wyniki kontroli na miejscu oraz załączone zdjęcia fotograficzne (k. 42 i 42 akt adm.). Świadczyła o tym wysokość traw oraz okoliczność, iż łąka była zarośnięta pokrzywami, ostami oraz krzewami wierzby i olszy. Zdaniem Sądu I instancji przy regularnym użytkowaniu łąki tych chwastów i krzewów nie byłoby. Kasator naruszenia powołanych wyżej przepisów upatruje w tym, iż skoro "WSA stwierdził, za organami, że wypas był prowadzony, warunek określony w powyższym rozporządzeniu został spełniony, przepis ten nie upoważnia natomiast do badania intensywności tego wypasu, a tym bardziej do wyłączenia działki z płatności". Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela, gdyż aby mówić o utrzymywaniu gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, wypas zwierząt w okresie wegetacyjnym traw – w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 4 omawianego rozporządzenia – powinien być prowadzony na całej powierzchni gruntów rolnych (pastwisk) objętej wnioskiem o przyznanie płatności, a nie tylko na niewielkiej jej części. Skarżący ubiegał się bowiem i zgłosił wniosek o przyznanie płatności na całą powierzchnię spornych gruntów, a nie tylko na jego część. Wprawdzie – jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej – w § 1 ust. 1 pkt 4 omawianego rozporządzenia nie ma mowy o intensywności tego wypasu, lecz wypas powinien być prowadzony na całej powierzchni gruntów. Zauważyć przy tym należy, iż w tym przepisie jest mowa o "wypasaniu zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszeniu okrywy roślinnej i jej usunięciu", a więc wypas zwierząt pełni podobną rolę jak koszenie okrywy roślinnej. W sytuacji zaś, gdy takie koszenie okrywy roślinnej odbywałoby się na części działki, to nie ulegałoby wątpliwości, iż pozostała część działki, na której nie dokonano zabiegu koszenia, nie spełniałaby warunku utrzymywania gruntu rolnego w dobrej kulturze rolnej. Skarżący zresztą przyznał na rozprawie przed NSA w dniu [...[ października 2011 r., iż nie posiada żadnego bydła, a jedynie poinformował sołtysa wsi, iż okoliczni mieszkańcy mogą na jego gruntach rolnych dokonywać nieodpłatnie wypasu bydła. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył § 4 pkt 1a rozporządzenia MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 r., to stwierdzić należy, iż grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. W myśl zaś art. 83 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów nie jest wymagane w przypadku drzew krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. W toku postępowania skarżący nie przedłożył żadnych jednak dowodów pozwalających na określenie wieku tych krzewów. Wprawdzie twierdził, iż krzewy miały ponad 5 lat oraz że wystąpił o pozwolenie na ich wycięcie lecz pozwolenia nie dostał, to jednak nie przedłożył dowodów na tę okoliczność. Zauważyć przy tym należy, że skoro na spornych gruntach (pastwiskach) nie był prowadzony wypas zwierząt, to kwestia czy na tych gruntach znajdowały się krzewy nie ma istotnego znaczenia dla oceny, iż grunty te nie były utrzymywane w dobrej kulturze. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji z naruszeniem art. 104 oraz art. 7 k.p.a. podzielił stanowisko organów, iż wyłączenie z płatności na stałe działki nr 590, której nadano kod DR10, nie wymagało wydania odrębnej decyzji, to stwierdzić należy, iż zawarte w art. 104 k.p.a. pojęcie decyzji administracyjnej ma charakter procesowy. O tym zaś, czy w konkretnej sprawie rozstrzygnięcie organu powinno mieć formę decyzji zależne jest od przepisów prawa materialnego. Kasator zaś nie powołał się na żaden przepis prawa materialnego pozwalający na przyjęcie, iż w tej ostatniej sprawie powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.