II GSK 264/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 315/11 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2) zasądza od R. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2591 (dwa tysiące pięćset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 315/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania i 3) stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W okresie od 1 października 2003 r. do 30 marca 2004 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził w przedsiębiorstwie R. J. "T. P." w G. kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym oraz o czasie pracy kierowców. Kontrolę udokumentowano protokołem z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1932/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakładającą na R. J. karę pieniężną, stwierdzając, że organ nie ustalił, czy w okresie objętym kontrolą skarżący podlegał przepisom ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o czasie pracy kierowców". Z art. 5 pkt 6 tej ustawy wynika, że przepisy o czasie pracy kierowców nie mają zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami wykorzystywanymi do przewozu artykułów pocztowych. Organ nie wykazał jednoznacznie, czy skarżący wykonywał przewozy artykułów pocztowych, czy transport drogowy. Skoro skarżący twierdził, że wykonywał usługi kurierskie na rzecz firmy "S." sp. z o.o. (obecnie "S." sp. z o.o.), a z oświadczenia z dnia [...] października 2005 r. złożonego przez "S." sp. z o.o. wynika, że Spółka jest uprawniona do wykonywania powszechnych usług pocztowych oraz, że z uprawnienia tego nie korzysta, to ponownie rozpatrując sprawę organ powinien skonfrontować treść tego oświadczenia z umową zawartą przez skarżącego z firmą "S." sp. z o.o. i wyjaśnić, czy ta firma, nie wykonując samodzielnie usług pocztowych, zlecała ich wykonanie innym podmiotom. Sąd zwrócił uwagę, że podejmując rozstrzygnięcie organ błędnie oparł się jedynie na treści oświadczenia z dnia [...] listopada 2005 r., nie wziął pod uwagę umowy zawartej pomiędzy wymienioną firmą a skarżącym, rejestru listów przewozowych, faktur wystawianych za usługi świadczone na jej rzecz i twierdzenia skarżącego, że dla "S." sp. z o.o. wykonywał usługi kurierskie. Wyrok uprawomocnił się. Następnymi prawomocnymi wyrokami z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 410/09 i VI SA/Wa 411/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi R. J. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego odpowiednio z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r., uchylające decyzje organu I instancji i nakazujące ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie m.in. właściwych przepisów ustawy o czasie pracy kierowców i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d." w pkt I. nałożył na R. J. karę pieniężną w łącznej kwocie 26.350 zł, obejmującą: 1) przekroczenie przez K. Z., M. S. i J. Cz. maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego (kara 1.100 zł), 2) skrócenie przez M. S. dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne (kara 950 zł), 3) nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu kierowców: K. Z., M. S. i J. Cz. podczas kontroli w przedsiębiorstwie (kara 24.300 zł), a w pkt II. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że kierowcy pracujący dla R. J. wykonywali przewozy drogowe naruszając przepisy prawa. W ocenie GITD pismo firmy "S." sp. z o.o. z dnia [...] października 2005 r. co prawda przeczyło wyjaśnieniom strony, lecz dostatecznie potwierdziło, że firma ta nie zlecała stronie wykonywania powszechnych usług pocztowych. Z tego powodu nie można było przyjąć, że art. 5 pkt 6 ustawy o czasie pracy kierowców miał w okolicznościach sprawy zastosowanie, a zatem wszystkie trzy kary pieniężne nałożono zasadnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. R. J. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentował, że w okresie objętym kontrolą przewoził przesyłki pocztowe, co potwierdziły listy przewozowe otrzymane od firmy "S." sp. z o.o. obejmujące jeden dzień, zaś organy nie rozpatrzyły jego wniosku dowodowego, by Spółka udostępniła wszystkie listy przewozowe. W ocenie wnoszącego skargę podstawowym błędem organów było oparcie się wyłącznie na oświadczeniu z dnia [...] października 2005 r., które jest dokumentem prywatnym i w sytuacji, gdy jest kwestionowane nie może stanowić dowodu tego co zostało w nim stwierdzone. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. WSA w G. uchylił decyzje organów obu instancji w częściach dotyczących nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." i z mocy tego przepisu uznał się za związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w W. z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1932/06. W ocenie Sądu ograny rozstrzygające sprawę wytycznych tych nie wykonały. Organ I instancji w decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. wskazał, że dokonał ponownej analizy materiału dowodowego, uwzględniając w szczególności treść oświadczenia firmy "S." sp. z o.o. oraz wyjaśnienia strony, zeznania K. Z., M. S. i J. Cz. z dnia [...] stycznia 2005 r. (s. 5 decyzji). Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji posłużył się albo ogólnym pojęciem "z materiału dowodowego jednoznacznie wynika" (s. 12 decyzji), albo pojęciem zbiorczym "z załączonych do akt sprawy dokumentów w postaci rejestrów sprzedaży, faktur VAT, zestawienia wykonywanych usług wynika (...)". Organ stwierdził także, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy, poza wyjaśnieniami przedsiębiorcy, nie wskazuje aby strona wykonywała pojazdami powszechne usługi pocztowe" (s. 13 decyzji). Cytowane ustalenia i rozważania organów, ani nie wykonują wytycznych wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., ani nie spełniają wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a.", z którego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organy administracji po zebraniu dowodów w sprawie powinny dokonać ich analizy, a następnie poczynić ustalenia faktyczne, które powinny być poparte wskazaniem, na podstawie jakich dowodów tych ustaleń dokonano i dlaczego nie oparto się na treści innych dowodów. W ocenie Sądu pierwszej instancji ogólnikowość stwierdzeń dotyczących zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozbawiła Sąd możliwości rzetelnego prześledzenia toku rozumowania organów obu instancji. Z uzasadnień decyzji nie wynika nawet w sposób jednoznaczny i pełny jakim materiałem dowodowym organy dysponowały. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgłoszenie przez stronę wniosków dowodowych obliguje organy do odniesienia się do nich: czy to przez ich przeprowadzenie, czy też wskazanie powodów, dla których konkretny wniosek nie został uwzględniony. Temu obowiązkowi organy nie podołały – choćby w przypadku wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r. o zażądanie listów przewozowych z firmy "S." sp. z o.o. Organy skoncentrowały się bardziej na rozważaniach dotyczących zasadności nałożenia poszczególnych kar, gdy tymczasem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy ich nałożenie było możliwe. Z uwagi na taki stan rzeczy Sąd nie ocenił zarzutów prawa materialnego. Polecił organom uwzględnić powyższe rozważania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że akta administracyjne sprawy są niekompletne. Z decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. wynika, że w dniu [...] września 2005 r. skarżący złożył listy przewozowe z dnia [...] kwietnia 2004 r. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. złożonym do akt skarżący wskazał, że listy te liczyły 1.000 sztuk. Tego rodzaju materiału dowodowego brak w aktach administracyjnych sprawy. Sąd nie dopatrzył się również w rzeczonych aktach treści zeznań skarżącego z dnia [...] grudnia 2005 r., na które powołały się w decyzjach organy obu instancji, lecz nie żądał ich uzupełnienia, bowiem z uwagi na rozmiar stwierdzonych uchybień brak ten nie mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, a zwrócenie się o uzupełnienie mogłoby spowodować przedłużenie postępowania sądowoadministracyjnego. Organy powinny jednak uporządkować akta administracyjne w zakresie ich chronologii i kompletności. II Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż organy administracyjne nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1932/06, zgodnie z którymi należało ustalić czy firma "S." sp. z o.o. nie wykonując sama usług pocztowych, zlecała je innym podmiotom, bowiem organ I instancji uzyskał od następcy prawnego przedmiotowej firmy informację z dnia 26 września 2007 r. w powyższym zakresie, zgodnie z którą tych usług nikomu nie zlecano, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organy administracyjne nie zebrały całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a przede wszystkim nie przeprowadziły dowodu na okoliczność, czy firma "S." sp. z o.o. nie wykonując sama usług pocztowych, zlecała je innym podmiotom, bowiem organ I instancji uzyskał od następcy prawnego przedmiotowej firmy informację z dnia [...] września 2007 r. w powyższym zakresie, zgodnie z którą tych usług nikomu nie zlecano, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzje organów administracyjnych nie zawierają pełnego uzasadnienia dowodowego, a przede wszystkim nie wskazują faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których oparto się przy rozstrzyganiu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA w W. z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1932/06, gdyż bezsprzecznie ustalił, że w okresie objętym kontrolą R. J. wykonywał wyłącznie usługi transportowe, nie zaś zlecane usługi pocztowe. W związku z tym świadczone przez niego usługi transportowe, niebędące pocztowymi, nie były objęte zwolnieniem z obowiązków nałożonych ustawą o czasie pracy kierowców. Skoro tak, to na podstawie kompletnego, gdyż prawidłowo uzupełnionego materiału dowodowego o wyjaśnienia "S." sp. z o.o. potwierdzające niezlecenie R. J. świadczenia usług pocztowych, zasadne było nałożenie na niego kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, stwierdzając, że dla wykonania wytycznych wyżej wskazanego wyroku nie było wystarczające oparcie przez organy rozstrzygnięcia wyłącznie o wyjaśnienia spółki "S.", które były kwestionowane przez stronę i sprzeczne z innymi dowodami. Podkreślił zasygnalizowaną przez Sąd niekompletność akt administracyjnych i brak w nich złożonych listów przewozowych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach wskazanych przez stronę zarzutów, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przyczyny nieważności postępowania, co oznacza, że NSA mógł rozpoznać merytorycznie skargę kasacyjną. Strona wnosząca ten środek prawny oparła swoje zarzuty na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zatem w jej ocenie wyrok WSA w G. powinien być uchylony z tego powodu, że to rozstrzygnięcie narusza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. i polega na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy transportu drogowego nie wykonały zaleceń dowodowych wskazanych w uzasadnieniu wyroku WSA w W. z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1932/06 i wydały decyzje z naruszeniem zasady związania stanowiskiem Sądu wypowiedzianym w tym wyroku. Przez to doprowadziły do wydania decyzji kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie NSA tak sformułowany zarzut kasacyjny znajduje usprawiedliwienie i oparcie w przepisach prawa. To oznacza, że skarga kasacyjna znajduje swoje usprawiedliwienie, a skutkiem tego musi być uchylenie objętego nią wyroku. Trafnie wskazuje wnoszący skargę kasacyjną, że objęty skargą wyrok Sądu pierwszej instancji narusza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na decyzję organu administracji publicznej może mieć miejsce jeżeli Sąd pierwszej instancji dochodzi do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym doszło do innych naruszeń prawa formalnego jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu toczącym się przed organami Inspekcji Transportu Drogowego, po wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., istotne znaczenie w zakresie poprawności prowadzonego postępowania miało odniesienie się do wskazań związanych z postępowaniem określonym w uzasadnieniu tego wyroku. Konieczność realizacji tych wskazań i prezentowanej oceny prawnej jest skutkiem dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Zatem naruszenie tego przepisu, jako podstawa uchylenia decyzji musi wiązać się z wykazaniem przez Sąd pierwszej instancji, że uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero wykazanie tej zależności daje podstawę do uwzględnienia skargi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazując na naruszenie prawa procesowego, nie ogranicza tego naruszenia tylko do przepisów postępowania mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej WSA w G. uchylił decyzje obu instancji organów Inspekcji Transportu Drogowego, przyjmując, że nie zrealizowały one wytycznych wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r. Sąd ten nie wykazał jednak jaki jest wpływ tych uchybień na rozstrzygnięcie, które w sprawie zapadło. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązkiem organów wynikającym z wcześniejszego wyroku było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy R. J. w okresie od 1 października 2003 r. do 30 marca 2004 r. podlegał przepisom ustawy o czasie pracy kierowców. W tym celu organy powinny wszechstronnie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy, zwłaszcza skonfrontować oświadczenia osoby realizującej przewóz (J. J.) z dokumentami, w tym umową zawartą przez niego z poprzednikiem prawnym firmy "S." sp. z o.o. np. umowy przewozu nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. W ocenie NSA tak sformułowane stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wadliwe. Analiza treści uzasadnienia wyroku WSA w W. z dnia 10 stycznia 2007 r. prowadzi do wniosku, że zakres związania organów odnosił się co do konieczności ustalenia okoliczności istotnych dla ustalenia kary za naruszenie przepisów u.t.d. Nie obejmował on jednak wiążącego wskazania co do form, a więc środków dowodowych, przy pomocy których ten cel ma być zrealizowany. Wówczas Sąd rozpoznający sprawę wskazał przykładowo jakie dowody nie zostały przez organy uwzględnione i jaki to miało wpływ na rozstrzygnięcie. Zatem związanie, o jakim stanowi art. 153 p.p.s.a. odnosiło się do pełnego i wyczerpującego ustalenia tej części stanu faktycznego sprawy, która wiązała się z możliwością świadczenia przez R. J. przewozów pocztowych. W postępowaniu prowadzonym po wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r. organy Inspekcji Transportu Drogowego tę okoliczność ustaliły w sposób niewątpliwy, czemu dały wyraz w uzasadnieniach decyzji, a potwierdzają to akta sprawy. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w tym zakresie z udziałem R. J. doprowadziło do ustalenia, że w istotnym dla sprawy okresie ten przedsiębiorca nie świadczył usług pocztowych. Wniosek taki wynika z przedstawionych w postępowaniu dokumentów. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organy wydając decyzje nie odniosły się szczegółowo do oświadczeń R. J. i treści umowy jaka łączyła ten podmiot z firmą "S." poprzedniczką prawną firmy "S.". Jednak brak takiego odniesienia nie daje podstawy do przyjęcia jako zasadnego stanowiska, że jest to naruszenie treści art. 153 p.p.s.a. i powód do uchylenia kontrolowanych decyzji. Niewątpliwie jest to uchybienie, jednak ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie mogło mieć ono wpływu na ocenę zaskarżonych decyzji, skoro postępowanie dowodowe w sprawie ustaliło stan faktyczny, którego brak był podstawą orzeczenia kasacyjnego w dniu 10 stycznia 2007 r. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż ten Sąd błędnie przyjął, że organy naruszyły wskazane przepisy i orzekały w niewyjaśnionym stanie faktycznym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił w całości zaskarżony wyrok WSA w G. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.