I OSK 2414/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 605/11 w sprawie ze skargi T. N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie na rzecz T. N. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 606/11, uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji Ostródzie z dnia [...] kwietnia 2011 r., w sprawie przeniesienia T. N. na stanowisko kierownika Posterunku Policji w S. z dniem 1 maja 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Komendant Powiatowy Policji w Ostródzie, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 i art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz § 1 ust. 1-3 i § 8 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), zwolnił T. N. z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 maja 2011 r. skierował do pełnienia dalszej służby na Posterunku Policji w S., mianując go na stanowisko Kierownika Posterunku Policji w S. Organ podniósł, że w toku postępowania policjant oświadczył, iż nie wyraża zgody na przeniesienie, ponieważ nie nastąpi ono na stanowisko równorzędne z dotychczas zajmowanym. Ponadto T. N. podkreślił, że jego problemy rodzinne uniemożliwiają tak znaczne dojazdy do nowego miejsca pełnienia służby, nie chce także rezygnować z dowodzenia dotychczasową jednostką oraz uczestnictwa w interdyscyplinarnym zespole przy Burmistrzu Miasta Ostróda oraz Wójcie Gminy Ostróda. Organ podkreślił, że rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2011 r. T. N. został delegowany na stanowisko Kierownika Posterunku Policji w S. i z powierzonych obowiązków wywiązywał się prawidłowo. Wskazano także, że nie jest możliwe przywrócenie policjanta na poprzednio zajmowane stanowisko, gdyż na nowym stanowisku zapewnił on ciągłość służby oraz należyte wykonywanie obowiązków, co gwarantuje jego 16-letnie doświadczenie zawodowe, predyspozycje oraz wykształcenie. Podniesiono, że na nowym stanowisku T. N. otrzymał równorzędne uposażenie, a mianowanie go na stanowisko kierownika posterunku nie wpłynie negatywnie na możliwość mianowania na wyższy stopień służbowy. Podkreślono też, że wypełnianie obowiązków rodzinnych nie może być postawione ponad interesem służby, który w tym wypadku jest nadrzędny i wymaga realizacji powierzonych obowiązków na posterunku w S. W odwołaniu od ww. decyzji personalnej T. N. zarzucił naruszenie: - art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez przeniesienie na niższe stanowisko pomimo braku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania na inne stanowisko równorzędne; - art. 34 ust. 1 ustawy o Policji poprzez mianowanie na stanowisko nie uwzględniające kwalifikacji policjanta. W uzasadnieniu podniesiono, że nowe stanowisko nie jest równorzędne z dotychczas zajmowanym, ponieważ stopniem etatowym na stanowisku kierownika posterunku jest stopień aspiranta sztabowego (stopień korpusu aspirantów), natomiast T. N. jest nadkomisarzem, a zatem posiada najwyższy stopień w nadrzędnym korpusie młodszych oficerów Policji. Ponadto na nowym stanowisku nie będzie mógł wykorzystać zdobytych kwalifikacji zawodowych. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazano, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji stanowi ona umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa oraz utrzymywania porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków służby w tej formacji jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie, a stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, gdyż służba nie jest zwykłą pracą najemną. Stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony jednostronnie i władczo kształtuje istotne jego składniki. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy stosunek służbowy policjanta powstaje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, natomiast ustalenie warunków jej pełnienia konsensusu nie wymaga. Ustawowe ograniczenia w zakresie przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątek od zasady dającej przełożonemu jednostronną władzę kształtowania treści stosunku służbowego. Organ II instancji podniósł, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), przedstawiono tabele zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im stopni etatowych. Do stanowiska specjalisty przypisany jest stopień etatowy nadkomisarza, natomiast do stanowiska kierownika posterunku - stopień aspiranta sztabowego. Skarżący posiada już stopień służbowy nadkomisarza, a więc mianowanie na stanowisko z niższym stopniem służbowym nie wpłynie negatywnie na obecny stopień służbowy policjanta, który jest dożywotni. W przedmiotowej tabeli określono również wymagane wykształcenie na stanowisku kierownika posterunku - średnie, kwalifikacje zawodowe - podstawowe oraz staż służby - 3 lata. T. N. te wymagania formalne spełnia. Ponadto indywidualne predyspozycje strony oraz doświadczenie w służbie dają gwarancję prawidłowego wykonywania obowiązków kierownika posterunku i prawidłowego funkcjonowania Posterunku Policji w S. podczas uroczystości rocznicowych [...]. Podkreślono także, że w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe uzależnione jest od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także służby w Policji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł T. N. zarzucając: - naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe przy użyciu niedozwolonego trybu z art. 32 ust. 1 powołanej ustawy; - naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez przeniesienie na niższe stanowisko pomimo braku likwidacji zajmowanego dotychczas stanowiska; - art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji poprzez zaniechanie wysłuchania policjanta na okoliczność wyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o Policji poprzez mianowanie na stanowisko nie uwzględniające kwalifikacji skarżącego oraz jego słusznego interesu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpatrując sprawę, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przeniesienia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym, określającym organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wyartykułowanych. Nie określa on jednakże kryteriów i przesłanek merytorycznych, które uzasadniają podejmowanie decyzji w tych sprawach. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Oznacza to tym samym dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według preferencji osobistych samego policjanta. Sąd I instancji uznał także, że organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, iż stanowisko dotychczas zajmowane tj. Specjalisty ds. Nieletnich i Patologii w Wydziale Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w O. jest stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem Kierownika Posterunku Policji w S. Komendy Powiatowej Policji w O. z uwagi na tę samą grupę zaszeregowania, mnożnik kwoty bazowej oraz dodatek funkcyjny II kategorii. Zgodnie z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji dopuszczalne jest przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Natomiast według art. 38 ust. 1 i 2 powołanej ustawy można przenieść policjanta na niższe stanowisko służbowe, jeśli zaistnieją przesłanki ustawowe, określone w tym przepisie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest więc ustalenie, czy faktycznie doszło w niej do przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne, co podkreślają organy, czy też na stanowisko niższe, jak podnosi skarżący. Należy podkreślić, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", a więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk spoczywał na organie. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, że fakt, iż w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe nie uległo zmianie dotychczasowe uposażenie, nie oznacza, że było to stanowisko równorzędne, gdyż uposażenie jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2000 r., sygn. akt II SA 220/00 i z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09). Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w wyrokach: NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1727/08, że przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne, w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, oznacza jego przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym stanowisku służbowym oraz stopniu etatowym. Jedynie w przypadku likwidacji określonego stanowiska i braku jego odpowiednika, dopuszczalne jest przeniesienie na stanowisko równorzędne bez spełnienia tego kryterium, o ile pozostałe kryteria tj. identyczne parametry uposażenia oraz stopień etatowy pozostają bez zmiany. W rozpatrywanej sprawie ten ostatni z warunków nie został spełniony, ponieważ T. N. mianowano na stanowisko o stopniu etatowym znacznie niższym. Słusznie skarżący upatruje w tym fakcie degradacji i naruszenia godności oficera, ponieważ wystarczającym stopniem służbowym na stanowisku kierownika posterunku jest stopień aspiranta sztabowego. Ponadto posiadane kwalifikacje, uzyskane w toku odbywanych dotychczas szkoleń, związane z pracą z trudną młodzieżą, nie będą wykorzystywane na nowym stanowisku służbowym. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 października 2011 r. wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, zarzucając naruszenie: - art. 32 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne, w rozumieniu art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, oznacza jego przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego oraz o takim samym stanowisku służbowym i stopniu etatowym, podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika dopuszczalność przeniesienia na stanowisko służbowe równorzędne, którego ustawa o Policji nie definiuje; - art. 34 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że posiadane kwalifikacje, uzyskane w toku odbywanych dotychczas szkoleń, nie będą wykorzystywane na nowym stanowisku służbowym, podczas gdy z wykładni powyższego przepisu wynika, iż mianowanie na stanowisko służbowe uzależnione jest od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania kwalifikacji zawodowych i służby w Policji, a więc są to warunki, które należy spełnić, aby zostać przyjętym na określone stanowisko. Nie oznacza to powstania po stronie policjanta roszczenia o pozostanie na dotychczasowym stanowisku służbowym i nie jest istotne czy dodatkowe wymagania kwalifikacyjne będą wykorzystane na tym stanowisku. W uzasadnieniu podkreślono, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", a skarżący nie zgadza się z poglądami wyrażonymi w powoływanych przez Sąd I instancji wyrokach. Tym samym przeniesienia można dokonać na stanowisko o innym stopniu etatowym. Skarżący podkreślił, że przeniesienie funkcjonariusza było uzasadnione potrzebami służby, a Sąd dokonał błędnej wykładni art. 34 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym posiadane kwalifikacje są tylko jednym z elementów, które ma uwzględniać organ przy wydawaniu decyzji o przeniesieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. N. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny. Decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się: takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie. W rozpatrywanej sprawie T. N. został zwolniony ze stanowiska specjalisty w Komendzie Powiatowej Policji w O. i mianowany na stanowisko Kierownika Posterunku Policji w S. Jak wynika z załącznika nr 2 – tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowisku specjalisty odpowiada stopień etatowy nadkomisarza, a więc zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o Policji - najwyższy stopień etatowy wśród oficerów młodszych w Policji. Natomiast zgodnie z powołaną tabelą kierownikowi posterunku przypisany jest stopień etatowy aspiranta sztabowego, tj. zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o Policji -najwyższy stopień w korpusie aspirantów. W takiej sytuacji, jak słusznie podniósł WSA w Olsztynie, z powodu różnych stopni etatowych pomiędzy nowym, a poprzednio zajmowanym stanowiskiem nie można przyjąć, że T. N. został przeniesiony na stanowisko równorzędne. Dostrzega to również sam organ II instancji, wskazując w skardze, że policjant nie został przeniesiony na stanowisko o docelowo niższym stopniu etatowym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zarzut Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, dotyczący oceny przeniesienia z punktu widzenia posiadanych przez policjanta kwalifikacji, jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji wyszedł tu poza granice sądowej kontroli zaskarżonych decyzji określone w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Przepis ten wskazuje bowiem, że sąd ocenia działalność organów administracji kierując się tylko kryterium legalności. Tymczasem WSA w Olsztynie dokonał oceny przeniesienia T. N. z punktu widzenia celowości, co jest nieuprawnioną ingerencją sądu administracyjnego w działalność organów Policji. W zakresie wykorzystania potencjału, kwalifikacji i umiejętności podległych im funkcjonariuszy organy Policji są autonomiczne i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Uznać należy, że mimo wskazanego wyżej błędu, wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.