II SA/Bd 980/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011r. sprawy ze skargi Rady Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 czerwca 2011 r., nr 13/2011, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwanej w skrócie "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały nr VII/17/11 Rady Gminy w Drzycimiu z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sierosławiu. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą, podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej w skrócie "u.s.o."), Rada Gminy w Drzycimiu postanowiła o likwidacji Szkoły Podstawowej w Sierosławiu z dniem 31 sierpnia 2011 r. z przyczyn ekonomicznych, m.in. z powodu wysokich kosztów nauczania wynikających z małej liczby dzieci uczęszczających do tej placówki, jak również prognozy demograficznej, która nie wskazuje, by w najbliższym czasie miał nastąpić wzrost liczby dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu w obwodzie Szkoły Podstawowej w Sierosławiu. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 13 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95), bowiem w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje żaden inny przepis o charakterze szczególnym, który wskazywałby na obowiązek promulgacji aktu stanowiącego o likwidacji szkoły w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż Rada Gminy w Drzycimiu przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszyła wynikający z przepisu art. 59 ust. 1 u.s.o. obowiązek zawiadomienia przez organ prowadzący o likwidacji szkoły m.in. każdego z rodziców uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed zamierzonym terminem zakończenia jej funkcjonowania. Wyjaśniono, że w związku ze skargą sołtysa wsi Sierosław i dziesięciorga innych osób wniesioną pismem z dnia 18 maja 2011 r., w której podniesiony został zarzut braku zawiadomienia wszystkich rodziców, poproszono organ prowadzący szkołę o poinformowanie, czy w przedmiotowej sprawie zgodnie z wymogiem zawartym w art. 59 ust. 1 u.s.o. dokonał on zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły w ustawowym terminie. Poproszono również organ prowadzący o przekazanie imiennej listy wszystkich uczniów uczęszczających do placówki szkolnej w Sierosławiu oraz ich rodziców (opiekunów ustawowych) wraz z potwierdzonymi za zgodność z oryginałami dowodami doręczenia zawiadomień. Analiza otrzymanych dokumentów pozwoliła stwierdzić, iż zawiadomienia nie zostały skutecznie skierowane do wszystkich adresatów. W przedmiotowej sprawie część zawiadomień, jak wynika z dowodów odbioru, została doręczona nie adresatom - rodzicom uczniów, a osobom trzecim, zaś z treści adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie wynika, czy były to osoby wymienione w art. 43 k.p.a. i czego się te osoby podjęły. Ponadto zwrócono się do skarżących o wskazanie, którzy spośród rodziców nie zostali poinformowani o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Sierosławiu. W odpowiedzi do organu nadzoru przesłano listę obejmującą 26 nazwisk rodziców, którzy nie zostali poinformowani o zamiarze likwidacji placówki. W piśmie tym wskazano również, iż zawiadomienia w przedmiotowej sprawie naruszały przepis § 3 ust. 5 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych, stanowiącego załącznik do zarządzenia Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z dnia 28 listopada 2007 r., zgodnie z którym nadawcą lub adresatem może być tylko jedna osoba fizyczna lub prawna bądź jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Zarzut naruszenia wymogu kierowania zawiadomienia do każdego z rodziców oddzielnie znalazł potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Zawiadomienia nadane zostały listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, lecz jako adresata wskazano 2 osoby (małżeństwa), w związku z czym nie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki poleconej każdemu rodzicowi. Przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń stanowią o doręczaniu "adresatowi", a nie "adresatom" Przesyłki winny być zatem nadawane na każdego rodzica oddzielnie. Odnosząc się natomiast do poruszonej przez skarżących kwestii zachowania przez organ prowadzący szkołę terminu, w którym należało zawiadomić rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, Wojewoda stwierdził, że dla zachowania ustawowego terminu wystarczające było nadanie przesyłki zawierającej stosowne zawiadomienie w placówce pocztowej operatora publicznego do dnia 28 lutego 2011 r. Na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Drzycim wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jego uchylenia. Skarżonemu aktowi nadzoru zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: ← art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. u.s.o. przez błędną interpretację przepisów prawa i w konsekwencji przyjęcie, że żeby doręczenie uchwały o likwidacji szkoły było skuteczne musi być dokonane każdemu z rodziców (opiekunów prawnych dziecka); ← art. 91 ust. 3 u.s.g. przez niespełnienie wymagań określonych w przepisie i zamieszczenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego argumentacji nie wykazującej oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem uchwały nr Vll/17/2011 z dnia 12 maja 2011 r. o likwidacji szkoły w Sierosławiu, a błędne odniesienie uzasadnienia do uchwały nr V/9/2011 z dnia 22 lutego 2011 r. o zamiarze likwidacji tejże szkoły, nie zakwestionowanej przez organ nadzorczy; ← art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stanowisko organu nadzoru jest błędne, ponieważ dokonano w sposób prawidłowy zawiadomienia wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 59 nie wskazuje formy ww. zawiadomienia, a zatem sposób w jaki ono nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. Ocenę, że rodzice uczniów zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły, uzasadnia m. in. fakt złożenia oświadczenia przez S. P. z dnia 13 lipca 2011 r., w którym wyżej wymieniony oświadcza, iż w imieniu Urzędu Gminy w Drzycimiu dostarczał w miesiącu lutym bieżącego roku listy do rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Sierosławiu zawierające informację o zamiarze likwidacji placówki oświatowej, oraz że rodzice świadomi treści listów odmawiali ich przyjęcia. Fakty te mogą świadczyć o zmowie zainteresowanych, by utrudnić lub wręcz uniemożliwić zgodne z prawem i oparte na uzasadnionych przesłankach działanie organu uprawnionego do likwidacji szkoły. Ponadto istniejące potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej zawierającej informację o zamiarze likwidacji w/w placówki stanowią dowód dokonania skutecznych doręczeń w sprawie. Poza tym strona skarżąca zauważyła, iż Wojewoda uzasadnił skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nieprawidłowo, ponieważ stwierdzając nieważność uchwały nr Vll/17/11 z dnia 12 maja 2011 r. o likwidacji Szkoły Podstawowej w Sierosławiu powołał argumenty dotyczące niezgodności z prawem innej uchwały, tj. uchwały nr V/9/11 z dnia 22 lutego 2011 r. o zamiarze likwidacji tejże szkoły, do której to uchwały wcześniej nie wnosił zastrzeżeń. Z uwagi na tę okoliczność ocena rażącego naruszenia prawa w tym przypadku jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie wskazując na bezzasadność zarzutu dotyczącego błędnej interpretacji przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie przepis ten nie wskazuje na formę zawiadomienia rodziców uczniów o likwidacji szkoły, to jednak za niedopuszczalne uznać należy stwierdzenie strony skarżącej, iż sposób w jaki to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Z orzecznictwa wynika bowiem, że prawidłowego zawiadomienia rodziców nie można domniemywać, a czynności tej nie może zastąpić np. podanie do wiadomości publicznej, czy też nagłośnienie tej kwestii w lokalnym społeczeństwie. Tymczasem w wyniku analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów stwierdzono, iż zawiadomienia nie zostały skutecznie skierowane do adresatów, wskutek czego 26 osób nie zostało poinformowanych o zamiarze likwidacji szkoły. Część zawiadomień została doręczona osobom trzecim, jednakże z treści adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie wynika, czy były to osoby wymienione w art. 43 k.p.a., a więc dorosły domownik, sąsiad czy dozorca domu, a nadto czy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Ponadto jako adresata wskazywano dwie osoby (małżeństwa), co jest sprzeczne z przepisami k.p.a. dotyczącymi doręczeń, które mówią o doręczaniu "adresatowi", a nie adresatom, a także z przepisem § 3 ust. 5 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych, stanowiącego załącznik do zarządzenia Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej z dnia 28 listopada 2007 r., zgodnie z którym nadawcą lub adresatem może być tylko jedna osoba fizyczna lub prawna bądź jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Organ nadzoru ocenił również, że spełnione zostały wymagania dotyczące uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaznaczył, iż zgodność z prawem uchwały Rady Gminy Drzycim nr V/9/2011 z dnia 22 lutego 2011 r. nie była przez niego kwestionowana, jednakże w związku z niedopełnieniem przez Wójta Gminy Drzycim obowiązków wynikających z tej uchwały nieważna stała się uchwała nr Vll/17/2011 z dnia 12 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Do takich aktów nadzoru zalicza się rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów podejmowane na podstawie art. 91 u.s.g. Zadanie sądu administracyjnego polega wyłącznie na zbadaniu zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa, tj. z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych ustaw, ponieważ jedynym dopuszczalnym kryterium oceny jest w tym przypadku legalność działania organu nadzoru. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, stwierdzającego nieważność uchwały nr Vll/17/2011 Rady Gminy w Drzycimiu z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sierosławiu, z powodu naruszenia - w ocenie organu nadzoru - art. 59 ust. 1 u.s.o. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednakże przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W/w regulacje wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał (zarządzeń) organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być przy tym wyłącznie istotne naruszenie prawa. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, a także wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała (zarządzenie) została podjęta. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Drzycimiu stanowił przepis art. 59 ust. 1 u.s.o. Jak wynika z treści zdania 1 tego przepisu szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W zdaniu 2 zastrzeżono natomiast, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W przepisie art. 59 ust. 2 u.s.o. wskazano z kolei, iż szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ww. przepisy określają procedurę likwidacji szkoły publicznej. W pierwszej kolejności podejmowana jest przez radę gminy uchwała o zamiarze likwidacji placówki, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Ponieważ ostatnim dniem roku szkolnego jest dzień 31 sierpnia, przedmiotowe zawiadomienia powinny nastąpić najpóźniej do dnia 28 (29) lutego. Niezbędne jest również uzyskanie opinii kuratora oświaty, aczkolwiek obecnie przepisy nie przewidują już warunku uzyskania pozytywnej opinii tego organu. Dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie likwidacji szkoły. Naruszenie wynikającej z przepisów art. 59 u.s.o. procedury likwidacji szkoły publicznej poprzez niewypełnienie przez organ prowadzący któregokolwiek spośród przewidzianych przez ustawodawcę obowiązków stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały w sprawie likwidacji szkoły, albowiem oznacza wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała ta została podjęta. Zdaniem Wojewody przed podjęciem uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sierosławiu organ prowadzący nie zrealizował w sposób poprawny obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, wskutek czego uchwała ta została podjęta przez Radę Gminy w Drzycimiu z naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 u.s.o., co przemawia za koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W opinii Sądu z powyższym twierdzeniem organu nadzoru należy się zgodzić. W doktrynie i orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Ponieważ ustawa nie określa formy zawiadomienia w praktyce może pojawić się problem, jaki sposób zawiadomienia czyni zadość wymogom ustawowym. W piśmiennictwie wyjaśniono, iż zawiadomienie nie musi nastąpić na piśmie, może być również dokonane poprzez powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź doręczenie pism listami poleconymi, bądź też obecność rodziców uczniów na zebraniu. Podkreśla się jednak, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom), informacja powinna być adresowana do obojga, a nie tylko do jednego z nich (por. M. Pilich w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. ABC 2008, str. 474-475). Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgoda co do tego, iż informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma natomiast istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, czy dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2007 r., I OSK 66/07, z dnia 7 października 2009 r., I OSK 374/09; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organ nadzoru słusznie stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku brak jest dowodów na to, że wszyscy rodzice zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ prowadzący dokonywał zawiadomienia w formie przesyłki pocztowej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji wynika z kolei, że przesyłki zawierające przedmiotowe zawiadomienia były w większości przypadków adresowane do obojga rodziców uczniów, zaś ich odbiór był poświadczany często wyłącznie przez jednego z adresatów bądź osobę trzecią. W opinii Sądu podjęcie przesyłki przez jednego z rodziców nie przesądza o tym, iż drugi z rodziców, do którego ta przesyłka była adresowana, otrzymał zawiadomienie w ustawowym terminie. Należy bowiem uwzględnić możliwość, iż z uwagi na rozkład pożycia małżeńskiego lub aktualnie oddzielne miejsca zamieszkania adresatów zawiadomienie nie dotarło do drugiego z rodziców w ustawowym terminie. Podobnie z faktu, że przesyłkę podjęła osoba trzecia będąca członkiem rodziny (córka, syn, matka, teściowa itd.) nie można domniemywać, że zawiadomienie rzeczywiście nastąpiło. Wprawdzie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie odsyła do przepisów dotyczących doręczenia, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym do powoływanego przez Wojewodę art. 43 k.p.a., tym niemniej doręczenie w opisany sposób, bez wskazania, iż członek rodziny jest jednocześnie domownikiem adresata, nie pozwala przyjąć, że adresat (rodzic) miał realną możliwość zapoznania się z zawiadomieniem zawartym w doręczanej przesyłce. Sąd dostrzegł ponadto, że jak wynika z zestawienia rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły, w aktach sprawy brak jest dowodu wysłania zawiadomienia do K. J., ojca W. J. Przesyłka zawierająca zawiadomienie była kierowana wyłącznie do matki ww. uczennicy – A. D. W tej sytuacji niewątpliwie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.