VII SA/Wa 1132/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego "E." Sp. z o.o. z siedzibą w D. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "E." Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku o wiatę stalową w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] oraz zmianę pokrycia dachowego na istniejącym budynku na działce nr ew. [...], położonych w D., w części dotyczącej rozbudowy istniejącego budynku o wiatę stalową w granicy z działkami nr ew. [...] i [...] w D., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...]. Wojewoda [...] wskazał, że zarówno w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r., jak i na stronie tytułowej projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją, nie została określona funkcja wiaty stalowej, w części opisowej projektu stwierdzono natomiast, że "w projektowanej wiacie odbywał się będzie rozładunek odpadów utylizowanych przez zakład". Zdaniem organu wskazaną w projekcie budowlanym funkcję wiaty stalowej należy zaliczyć do przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 74 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) - "punkty do zbierania lub przeładunku odpadów", mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Z tego względu, w ocenie organu, w odniesieniu do tego przedsięwzięcia konieczne było, przed wydaniem pozwolenia na budowę, przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, czego Starosta [...] nie dokonał, a uchybienie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowym obowiązkiem wynikającym wprost z treści artykułu 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, co uznać należy za rażące naruszenie prawa. Na taki charakter w/w nieprawidłowości wskazuje również, zdaniem organu, ustawa Prawo ochrony środowiska, która w art. 11 uznaje za nieważne decyzje wydane z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Wojewoda [...] wskazał, że wykazane nieprawidłowości dotyczą rozbudowy istniejącego budynku o wiatę stalową, dlatego też stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] w części, która jest wadliwa, w odniesieniu natomiast do pozostałej części decyzji, obejmującej "roboty budowlane - zmiana pokrycia dachowego na istniejącym budynku" nie znalazł przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania "E." Sp. z o.o. w D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przepis § 2 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (wg stanu na dzień 22 sierpnia 2008 r.) stanowi, że przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, są m.in. instalacje do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, natomiast odpadami niebezpiecznymi są (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach) odpady medyczne i weterynaryjne (a więc takie, których utylizację zaplanowano w spornym obiekcie), a także odpady łatwopalne, toksyczne i zakaźne. GINB wskazał, że niezależnie od powyższego, stosownie do przepisu § 3 pkt 73 w/w rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, a ponadto z § 3 pkt 74 w/w rozporządzenia wynika, że przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko są również punkty do zbierania i przeładunku odpadów. Jednocześnie organ wskazał, że omawiana inwestycja poprzedzona była decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001r., udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania byłego budynku pralni na zakład utylizacji odpadów medycznych. Projekt zatwierdzony tą decyzją przewidywał, że przyjęcie surowych odpadów medycznych odbywać się będzie wewnątrz budynku. Raport oddziaływania na środowisko, sporządzony dla w/w inwestycji, który stał się podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001r., uzgadniającej w zakresie ochrony środowiska przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania pralni na zakład utylizacji odpadów medycznych zawiera informację, że odpady stanowiące surowiec dla procesu technologicznego utylizacji dostarczane będą przystosowanymi do tego samochodami, zaś rozładunek samochodu będzie się odbywał w zamkniętej hali przyjęciowej. Z powyższego wynika, w ocenie organu, że omawiana inwestycja zmieniła miejsce i warunki rozładunku pojazdów w stosunku do uzgodnionych w decyzji środowiskowej z [...] listopada 2011 r., a jednocześnie inwestor nie uzyskał nowej decyzji środowiskowej zezwalającej na w/w zmiany. Tym samym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy uznać, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] rażąco narusza przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. znak: [...] złożyła "E." Sp. z o.o. z siedzibą w D.. Skarżąca spółka zarzuciła organom bezzasadne zakwalifikowanie rozbudowy istniejącego budynku o wiatę stalową jako instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oraz punktu do zbierania lub przeładunku odpadów, wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem strony skarżącej planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie jest dla niego wymagane sporządzenie raportu. Zadaszenie wiatą terenu przyległego do budynku w żaden sposób nie może negatywnie wpływać na środowisko. W skardze podniesiono, że posługując się terminologią używaną w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie sposób jest zakwalifikować spornego zamierzenia inwestycyjnego do któregokolwiek ze skatalogowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których realizacja wymaga lub może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W ocenie skarżącej spółki zamierzenie to nie jest punktem do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu, które wymienia § 3 ust. 1 pkt 74, ani instalacją do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, o której mowa w § 3 pkt 73 rozporządzenia. W sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku nie było zatem konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia prawa. Pamiętać bowiem należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Pamiętać należy, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki WSA: z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/10 Lex nr 760061, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 27/10 LEX nr 620228). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji Starosty [...] doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ I instancji, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznały, iż przed wydaniem pozwolenia na rozbudowę budynku o wiatę stalową w granicy z działkami nr [...] i [...] w D. konieczne było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewoda [...], ze względu na funkcję określoną w projekcie budowlanym, zaliczył sporną inwestycję do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 74 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) - "punkty do zbierania lub przeładunku odpadów", dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego natomiast zakwalifikował przedmiotową wiatę do przedsięwzięć wymienionych w przepisie § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., a więc uznał ją za instalację do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, dla którego to przedsięwzięcia przewidziany jest obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jak z tego wynika, kwestia kwalifikacji spornej inwestycji została odmiennie oceniona przez organ I i II instancji, przy czym żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego przyjął taką, a nie inną kwalifikację. Dla oceny, czy decyzja jest dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa konieczne jest natomiast – o czym była już mowa wcześniej – istnienie oczywistości tego naruszenia. Czy można mówić o takiej oczywistości w sytuacji, gdy pomiędzy organami obu instancji, w tym samym stanie faktycznym, istnieją rozbieżności w kwestii zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu może być wymagane czy to do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu jest obowiązkowe. Organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa zobowiązany jest szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako rażące, winien też dokonać oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie wadliwa decyzja wywołuje. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymogów tych nie wypełnił. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził lakonicznie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. rażąco narusza przepisy art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 Prawa budowlanego w zw. z przepisem art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a oceniając skutki społeczno – gospodarcze stwierdził jedynie, że utrzymanie tej decyzji w mocy prowadziłoby do zaakceptowania okoliczności zmierzających do obejścia przepisów w zakresie prawa budowlanego oraz ochrony środowiska. Obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznającego sprawę będzie zatem dokonanie szczegółowej i wszechstronnej oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, czy naruszenie to ma charakter rażący, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym oceny tej organ powinien dokonać biorąc jednocześnie pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze, jakie decyzja badana w trybie nadzorczym powoduje. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje wydana decyzja. Wady decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ze swej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialno-prawny, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007r. II OSK 920/06 Lex nr 344815). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.