II SA/Ol 676/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]" Zastępca Burmistrza, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 63 ust. 2,3 i 4 oraz art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651- dalej w skrócie u.g.n), ustalił dla M. P. i W. P., użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej o powierzchni 1995 m2, położonej w G. przy ul. "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]’, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr KW "[...]", dodatkową opłatę roczną za rok 2011 w kwocie 13.332,60 zł i zobowiązał do jej zapłaty w terminie do 31 marca 2011r. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z umową notarialną z dnia 30 kwietnia 2004r. użytkownicy wieczyści zobowiązali się do rozpoczęcia zabudowy nieruchomości budynkiem mieszkalnym do 31 grudnia 2004 r. a zakończenia do 31 grudnia 2006 r. Terminy te nie zostały przez nich dotrzymane. Okoliczności sprawy zaś nie wskazują, aby niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych. W tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, znajduje zastosowanie przepis art. 63 u.g.n. Wyjaśniono też, że dodatkową opłatę roczną ustalono w wysokości 10 % wartości nieruchomości, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 5 października 2010 r. Od decyzji powyższej wnieśli odrębne odwołania M. P. i W. P. M. P. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa budowlanego, a także rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 109 oraz art. 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podała, że umowa nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej została zawarta bez jej wiedzy przez byłego męża W. P. Nie wiedziała też o złożonym przez niego, również w jej imieniu, wniosku o pozwolenie na budowę ani nie otrzymała decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, którą osobiście odebrał jej były mąż. Tym samym, w ocenie odwołującej, złamane zostały przepisy postępowania dotyczące powiadomienia wszystkich stron o zapadłych orzeczeniach. Odwołująca podniosła ponadto, że od 3 lipca 2008 r. nie pozostaje w związku małżeńskim z W. P., a od października 2005 r. nie zamieszkuje z nim. Stwierdziła, że to były mąż jest wyłącznym posiadaczem nieruchomości gruntowej od daty jej nabycia. W. P. wniósł w odwołaniu o rozważenie możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji na okres jednego roku. Uzasadnił, że zwłoka w budowie spowodowana została okolicznościami w dużym stopniu niezależnymi od niego. Wyjaśnił, że 2 czerwca 2005 r. złożył do Starostwa Powiatowego wniosek o pozwolenie na budowę i po otrzymaniu pozwolenia rozpoczął budowę domu, doprowadzając ją do stanu zerowego, tj. wykonał kosztowne - znaczne zróżnicowanie terenu - fundamenty. Wskutek pogarszających się relacji z żoną, M. P. oraz złożeniu przez nią wniosku o rozwód nie mógł ubiegać się o kredyt hipoteczny na kontynuację rozpoczętej budowy. Nadmienił, że aktualnie trwa postępowanie sądowe w sprawie podziału majątku wspólnego. Do czasu zakończenia tego postępowania nie może inwestować w budowę domu. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 62 ust. 1 i 4 oraz art. 63 ust. 1-4 u.g.n. i podniosło, że w świetle tych przepisów przesłanką ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest wyłącznie niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności, z powodu których nastąpiło niedotrzymanie tych terminów, nie mają tutaj żadnego znaczenia. Mogą one jedynie uzasadniać przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego lub z urzędu. Organ zauważył, że z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że ustalone w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste terminy zabudowy przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie zostały dotrzymane i nie były przedłużane. Ustalenie to, zdaniem Kolegium, było wystarczające do wszczęcia postępowania w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej od rzeczonej nieruchomości, a następnie wydania decyzji ustalającej tę opłatę użytkownikom wieczystym. Wskazano, że w sprawie nie zaistniały wyjątki z art. 65 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiające pobierania dodatkowej opłaty rocznej. Podkreślono, że według informacji Urzędu Miejskiego przedmiotowa nieruchomość położona jest bezpośrednio przy drodze powiatowej i posiada możliwość przyłączenia zarówno do miejskiej sieci wodociągowej jak i kanalizacyjnej. Możliwe jest także wykonanie przyłączy energetycznych i telekomunikacyjnych, co wynika z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19 sierpnia 2004 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez M. P., tj. naruszenia przepisów postępowania przez Starostę, Kolegium stwierdziło, że nie dotyczą one postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej prowadzonego przez Burmistrza, a zatem nie mogły mieć żadnego wpływu na jego wynik. Organ przyjął też, iż wobec braku ze strony M. P. i W. P. informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w sprawie podziału majątku wspólnego, wyżej wymieniona nieruchomość gruntowa nadal pozostaje w ich współużytkowaniu wieczystym. Poza tym Kolegium przyznało, iż organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności co do operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Naprawiło to jednak Kolegium, wyznaczając stronom siedmiodniowy termin dla zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zawartego w nich materiału. Strony z tej możliwości nie skorzystały. Na zakończenie organ odwoławczy dodał, że operat szacunkowy, na podstawie którego została ustalona dodatkowa opłata roczna, został opracowany prawidłowo. Decyzje tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. P., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji instancyjnych w związku z rażącym naruszeniem przepisów postępowania: art. 109, art. 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy, nie zgadzając się z organem, aby brak jej wiedzy o zakupie nieruchomości, brak wiedzy o decyzji w sprawie warunków zabudowy nie miały znaczenia dla obciążenia jej nałożoną opłatą. Zdaniem skarżącej, nie można przyjmować, że doszło do złożenia przez nią oświadczenia woli w przedmiocie zabudowy spornej nieruchomości. Podkreśliła, że nic nie wiedziała o umowie z dnia 30 kwietnia 2004r., zawartej przed notariuszem, która zobowiązywała nabywców do zabudowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej budynkiem mieszkalnym w określonych terminach. Wskazała, że akt ten otrzymała na własną prośbę z kancelarii notarialnej dopiero w październiku 2006r. Podała, że były mąż zapewniał ją wówczas, że nie zostanie obarczona żadnymi karami z tytułu niedopełnienia warunków tej umowy. Dodała, że nic nie wiedziała także o uzyskanym przez byłego męża pozwoleniu na budowę. W ogóle nie doręczono jej decyzji w tej sprawie. Zdaniem skarżącej uznać tym samym należy, że złamane zostały przepisy postępowania dotyczące powiadomienia wszystkich stron postępowania o zapadłych orzeczeniach. Wskazała, że zatajenie powyższych okoliczności przez byłego męża zostało potwierdzone przez Sąd Okręgowy, który uznał, że winę za rozkład małżeństwa ponosi wyłącznie W. P. Skarżąca zaznaczyła, że nie zamieszkiwała z byłym mężem od października 2005r., jednakże już od roku 2004 małżeństwo stron faktycznie nie istniało. Stwierdziła, że od daty nabycia przedmiotowej nieruchomości wyłącznym jej posiadaczem jest W. P., który doprowadził również do powstania zadłużenia z tytułu opłat za wieczyste użytkowanie oraz podatku od nieruchomości. Reasumując, skarżąca podniosła, że w świetle przedstawionych zdarzeń uznać należy, iż postępowanie prowadzone przez Burmistrza nacechowane było nieprawidłowościami oraz naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wydana decyzja winna zostać usunięta z obrotu prawnego. Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Kolegium podniosło, że powoływane w skardze okoliczności mogłyby mieć znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu zabudowy nieruchomości, natomiast w niniejszej sprawie nie było podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż podnoszone w jej treści. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organy rozstrzygały w oparciu o operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotu wyceny na dzień jego sporządzenia, tj. 5 października 2010r., podczas gdy zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości opłata dodatkowa stanowi określony procent od wartości nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. W świetle tego przepisu, co do zasady, wartość nieruchomości powinna dotyczyć pierwszego roku, w którym powstał dla użytkownika wieczystego obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty rocznej, który to obowiązek podlega konkretyzacji w decyzji ustalającej wysokość takiej opłaty. W realiach niniejszej sprawy jest to rok 2007, gdyż do dnia 31 grudnia 2006r. użytkowinicy wieczyści zobowiązani byli do zakończenia budowy. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie orzekał w roku 2007 o opłacie dodatkowej i tym samym nie ustalał, jaką wówczas przedmiotowa nieruchomość gruntowa miała wartość. W takiej sytuacji należy odtworzyć wartość nieruchomości na rok 2007. Uwzględnić trzeba bowiem, że wartość nieruchomości ustalona w pierwszym roku po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej stanowi następnie punkt odniesienia dla ustalenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego kolejnych opłat rocznych, za każdy następny rok, w którym zabudowa nieruchomości gruntowej nie została zrealizowana. Wynika to jednoznacznie z treści zdania drugiego ust. 3 art. 63 u.g.n, zgodnie z którym za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości, czyli wartości nieruchomości. Za takim rozumieniem omawianego przepisu opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając w wyroku z dnia 18 maja 2010r. sygn. akt I OSK 1024/09, LEX nr 594842, że ustawowe określenie "każdy następny rok" należy wiązać z latami następującymi po momencie powstania obowiązku, a nie latami następującymi po podjęciu decyzji naliczającej opłatę roczną. Oznacza to, że szacunek nieruchomości gruntowej, po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania działki, ustala się tylko raz według wartości z pierwszego roku po upływie terminu do zagospodarowania, bez uwzględnienia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w czasie późniejszego wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Wartość ta pozostaje zatem niezmienna i nie podlega weryfikacji niezależnie od tego, którego z kolei roku - po powstaniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych, dotyczy decyzja (art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2007r., sygn. akt III SA/Po 713/06 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) uznał, że wartość nieruchomości, stwierdzająca podstawę do ustalenia opłaty dodatkowej powinna być ustalona za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu do jej zagospodarowania. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, z podanych powyżej przyczyn, nie podziela prezentowanego w orzecznictwie ( np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Kr 543/07) odmiennego poglądu, co do właściwej interpretacji art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, zgodnie z którym wartość nieruchomości określa się na dzień ustalenia opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, niezależnie od tego czy jest to pierwszy rok, czy kolejny po bezskutecznym upływie terminów do zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego. W takiej sytuacji bowiem należałoby uznać, na co szczególnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2005r., sygn. akt OSK 1842/04 (LEX nr 188304), że część przepisu art. 63 ust. 3 u.g.n., zamykająca się w słowach "za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania" nie posiadałaby żadnej wartości normatywnej i byłaby zbędna. W teorii prawa natomiast przyjmuje się, że "niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" – J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401. Reasumując NSA wskazało, że przy przyjmowaniu paradygmatu racjonalnego ustawodawcy nie można zakładać, że część przepisu jest zbędna, zwłaszcza w sytuacji, w której możliwa jest taka interpretacja przepisu, która pozwala na posiadanie walorów normatywności przez wszystkie zwroty zamieszczone w przepisie art. 63 ust. 3 u.g.n. Kolejną dostrzeżoną przez Sąd nieprawidłowością, jest utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji I instancji, bez zweryfikowania ustalonego nią terminu płatności, kiedy w dacie orzekania przez organ odwoławczy termin ten już upłynął. Wprawdzie art. 64 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi, że opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku, to jednak uwzględniać trzeba, że możliwość żądania od użytkownika wieczystego wniesienia opłaty dodatkowej powstanie dopiero wtedy, gdy decyzja ustalająca wysokość tej opłaty stanie się ostateczna. Nie można natomiast przypisać organom orzekającym zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, sprowadzającego się do nieuwzględnienia podnoszonych przez skarżącą okoliczności, iż nie zobowiązywała się do zabudowy spornej nieruchomości. Skarżąca twierdzi, że nic nie wiedziała na ten temat, jednak, jak sama przyznaje, o tym, że jest współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki dowiedziała się w październiku 2006r. Wówczas przesłany jej został wypis aktu notarialnego, z którego dowiedziała się o istniejącym zobowiązaniu Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w lutym 2006r. Starostwo Powiatowe przesłało skarżącej kserokopię wniosku i decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na wskazanej nieruchomości. Natomiast w listopadzie 2006r. notariusz przed, którym zawarta została umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste wyjaśnił stronie, że w dacie sporządzenia aktu notarialnego, według ówczesnego brzmienia przepisów Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, mąż mógł skutecznie złożyć oświadczenie, że nabycia dokonuje wraz z żoną na prawie wspólności ustawowej. Ostatecznie w księdze wieczystej spornej nieruchomości gruntowej (KW nr "[...]") widnieje wpis, iż jej użytkownikami wieczystymi są W. P. i M. P. Bezspornie zatem w świetle prawa skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki nr "[...]’ w G. Skarżąca mimo pięcioletniej wiedzy o tym, że jej mąż nabył w jej imieniu prawo użytkowania wieczystego, zobowiązując się w konsekwencji również ze skutkiem dla niej do zabudowy nieruchomości do dnia 31 grudnia 2006r., nie podjęła przez ten czas żadnych kroków, aby uchylić się od skutków działania męża, postępującego bez jej wiedzy i zgody. Skarżąca nie starała się też ustalić konsekwencji zaciągniętego zobowiązania i porozumieć w tym względzie z Gminą, a nawet z mężem skoro w interesie obojga było zakończenie inwestycji zgodnie z umową. Poinformowała jedynie organ w 2008r. (k. 35), że w pozwie o podział majątku zrezygnuje z tej działki na rzecz spłaty należnej połowy jej wartości. W tej sytuacji nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie opłaty dodatkowej przez organ gminny. Burmistrz prawidłowo obciążył opłatą oboje użytkowników wieczystych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.g.n. mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego. Nadto wskazać trzeba, że w literaturze wskazuje się na charakter dodatkowych opłat rocznych jako swoistych sankcji typu finansowego (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Bieniek, H. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005, str. 279-280). Jednak ich celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego, który nie dotrzymał terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1993 sygn. akt I SA 4/93). Przy ponownym ustaleniu opłaty dodatkowej za rok 2011 i organy obowiązane są uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu co do sposobu ustalenia wartości nieruchomości Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.