IV SA/Gl 896/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. decyzją z dnia [...] r. nie stwierdził u B.P. choroby zawodowej obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonym podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz.869). Decyzję tę wydano w oparciu o ocenę narażenia zawodowego oraz orzeczenia lekarskie: Poradni Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...]r. i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]r. Na tej podstawie organ orzekający ustalił, iż B.P. pracował w spółce akcyjnej "A" w C. w latach 1963-2008 na stanowisku elektromontera urządzeń i aparatury trakcji elektrycznej. Wyniki pomiarów natężenia hałasu przeprowadzone w latach 2003 – 2008 nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych norm, przy czym w latach wcześniejszych badań tego rodzaju nie prowadzono, lecz skoro strona wykonywała te same czynności, przyjął organ te same wyniki za wcześniejszy okres. Zatem ustalił, iż B.P. nie pracował warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Ta konkluzja była też podstawą orzeczeń lekarskich obu placówek, które mimo ustalenia u niego niedosłuchu o poziomie odpowiednio 85 dB w uchu prawym i 88 dB w uchu lewym oraz 74 (75) dB i 82 (81) dB, stwierdziły brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Niedosłuch, który wspomniany wyżej Instytut określił jako czuciowo – nerwowy, powiązały z przyczynami pozazawodowymi. W tym stanie rzeczy organ doszedł do przekonania o braku spełnienia przesłanek zawartych w przywołanym rozporządzeniu oraz o braku wystąpienia znamion definicji choroby zawodowej zawartej w art. 2351 kodeksu pracy. Dlatego orzekł jak w osnowie decyzji. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem B.P. wniósł odwołanie, w którym podał, iż ubytek słuchu datuje się od 1987 r., nadto zakwestionował zasadność zrównania warunków pracy w ostatnich latach jego zatrudnienia i początkowych. Wskazał, iż badania poziomu hałasu przeprowadzano przy wyłączonych urządzeniach emitujących duże jego natężenie. Dlatego podważył zasadność wniosku o braku zawodowego tła choroby i nieszkodliwych warunkach pracy, postulując zmianę powyższej decyzji. Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, iż odwołujący się w czasie pracy w spółce "A" w C. w latach 1963 – 2008 na stanowisku elektromontera urządzeń i aparatury trakcji elektrycznej, nie był narażony na ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Powołał się nadto na przywołane wyżej orzeczenia placówek medycznych, które nie rozpoznały u niego tego schorzenia. Analizując ten materiał doszedł do przekonania, że do stwierdzenia choroby zawodowej u odwołującego się dojść nie mogło, a jego zarzuty nie pozwalają na wzruszenie prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący określił opisane wyżej decyzje organów sanitarnych jako dla niego krzywdzące, gdyż bezsporne uszkodzenie słuchu jego zdaniem jest wynikiem wieloletniej pracy, podczas wykonywania której był narażony na uciążliwy hałas. Dlatego domagał się ich uchylenia. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności obejmuje m.in. decyzje administracyjne, które podlegają wzruszeniu wówczas, gdy naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albo naruszają prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo naruszają inne przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; gdy zaś wystąpią przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, wówczas sąd stwierdza nieważność decyzji bądź wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a. Przy czym po myśli art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem pod rozwagę bierze z urzędu również okoliczności niepodniesione w skardze. Rozpoznana w niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, dała podstawy do podważenia jej legalności. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, iż Kodeks pracy w art. 235¹ stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Aby zatem określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, a po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Nie każde zatem schorzenie, nawet gdy pozostaje w związku ze szkodliwymi warunkami pracy, może być zakwalifikowane jako choroba zawodowa, tak jak nie zawsze szkodliwe warunki pracy prowadzą do tego wyniku. Przedmiotem badania organu w sprawach z zakresu chorób zawodowych jest więc charakter schorzenia w kontekście jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych, warunki pracy w świetle narażenia na powstanie tej choroby oraz związek przyczynowy między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Postępowanie organów w tym zakresie reguluje wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 237 § 1 Kodeksu pracy cytowane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. Mimo, iż postępowanie niniejsze zostało wszczęte pod rządami poprzedniego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., należało stosować w sprawie przepisy pierwszego z wymienionych aktu prawnego. Wskazuje na to brzmienie jego § 11 ust. 1, który stanowi, że do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W sprawie oba orzeczenia lekarskie wydano na podstawie obecnie obowiązującego rozporządzenia, zatem zastosowano właściwy tryb postępowania. Jednakowoż materiał dowodowy nie jest kompletny i dlatego nie pozwalał na wydanie merytorycznych decyzji, które zapadły na skutek niedostatecznej oceny wiarygodności dowodów zasadzającej się na nieprawidłowej wykładni przepisów prawa. Bezspornie u skarżącego rozpoznano głęboki niedosłuch obustronny odbiorczy, który w orzeczeniu Instytutu z dnia [...]r. został określony jako niedosłuch czuciowo-nerwowy obustronnie, zaś placówka pierwszego szczebla jednoznacznego rozpoznania nie przedstawiła. Zatem żaden z zespołów medycznych wypowiadających się w sprawie nie sprecyzował czy rozpoznane schorzenie nosi cechy określone w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. Odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego powołały się na brak narażenia na hałas w środowisku pracy stwarzający ryzyko powstania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, wskazując na pozazawodową przyczynę schorzenia, zatem nie znajdując związku schorzenia z warunkami pracy. Akceptacja tego stanowiska przez organy orzekające jest co najmniej przedwczesna. Skarżący skutecznie dowodził długoletniej pracy w hałasie, nadto dostępne wyniki badań precyzują jego natężenie w granicach od 71 do 81 decybeli. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że z doświadczenia życiowego i zawodowego wynika, iż w dawnych latach urządzenia i stosowane środki ochrony odbiegały od standardów obecnych, przeto wątpliwy wydaje się być wniosek o podobieństwie poziomu natężenia hałasu w latach 60 – tych i następnych do poziomu ustalonego w latach 1987, 2003-2008. Techniczne podobieństwo tych urządzeń, jak też metod badań emitowanego przez nie hałasu jest iluzoryczne. Zatem w zakresie poziomu hałasu, w jakim pracował skarżący do lat po roku 2000 sprawa nie została przez organ wyjaśniona. Natomiast rzeczą wypowiadających się w sprawie lekarzy było szersze uzasadnienie konkluzji, wedle której stwierdzonego ubytku słuchu u skarżącego nie mogły wywołać te warunki pracy, czyli ustalony poziom hałasu w środowisku pracy. Stanowisko zaprezentowane w wydanych w sprawie orzeczeniach i decyzjach w żadnej mierze nie zasadzało się na analizie przyczyn niedosłuchu u skarżącego i powiązaniu go z zawodowymi bądź pozazawodowymi powodami. Twierdzenia w tej materii są przeto gołosłowne, co skutkuje uchyleniem się zaskarżonej decyzji spod kontroli legalności. Godzi się w tym miejscu wskazać, iż zarówno przepisy rangi ustawowej, jak i przepisy wykonawcze, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), nie precyzują poziomu hałasu w środowisku pracy, jaki może powodować chorobę zawodową ujętą w pozycji 21 wykazu do tegoż rozporządzenia. Niepodobna zatem przyjmować za mających tu znaczenie prawne przekroczeń norm określonych przez przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833). Ten akt prawny został wydany na podstawie art. 228 § 3 k.p. zamieszczonego w rozdziale VI Profilaktyczna ochrona zdrowia. Zatem jest skierowany do pracodawców obowiązanych do stosowania takich urządzeń, które emitują czynniki szkodliwe w wielkościach niezagrażających zdrowiu, a więc nieprzekraczających dopuszczalnych norm określonych ze względu na skutku zdrowotne, albo stosowania środków eliminujących szkodliwe ich skutki dla pracowników. § 3 tego aktu stanowi, że oddziaływanie czynników szkodliwych w najwyższych dopuszczalnych natężeniach "nie powinno spowodować ujemnych zmian w stanie zdrowia". Natomiast nie wykluczają tego rodzaju skutków. Zależą one bowiem od wielu innych czynników, w tym zwłaszcza cech osobniczych. Tego rodzaju stanowisko było już utrwalone pod rządzami poprzednich rozporządzeń w materii chorób zawodowych, a więc rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (przykładowo niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2879/00), jak też rozrządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, jak i obecnie (przykładowo wykrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10, LEX nr 597546). Przeto uprawniona jest teza, że ustawodawca nie wskazał normatywnie, że tylko hałas o wielkości przekraczającej dopuszczalne normy może skutkować powstaniem przedmiotowej choroby, podobnie jak nie określono, że hałas o poziomie niższym tej choroby wywołać nie może. Przyjmowany próg 85 decybeli nie ma więc wymowy prawnej i przesądzającego znaczenia. Oznacza to konieczność każdorazowego wnikliwego badania warunków pracy i powiązania ich ze schorzeniem, zwłaszcza wskazania ewentualnych przyczyn ubytku słuchu, jeżeli nie powstał on w wyniku działania czynników szkodliwych w miejscu pracy. Nadal wszak obowiązuje domniemanie wywołania choroby zawodowej tymi czynnikami. Tymczasem hałas w środowisku pracy skarżącego niewątpliwie występował. Dopiero taka analiza poparta wiedzą medyczną, doświadczeniem życiowym, zawodowym i dokonana na bazie pełnego materiału dowodowego, pozwala na wydanie orzeczenia lekarskiego, które podlega zresztą ocenie wiarogodności przez organ orzekający w trybie art. 80 k.p.a., gdyż jest opinią, o jakiej mowa art. 84 § 1 k.p.a. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia podają skąpe motywy wyrażonej konkluzji, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyczerpuje wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Sprawa nie dojrzała zatem do rozstrzygnięcia, stąd zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Jako naruszająca art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mający wpływ na wynik sprawy nie mogła się wiec ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uzupełni materiał sprawy o dowody pozwalające na ustalenie warunków pracy skarżącego w możliwie pełnym okresie zatrudnienia oraz wezwie Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie opinii uzupełniającej we wskazanych wyżej kierunkach, po czym ją oceni, a następnie ustali stan faktyczny sprawy, który podciągnie pod właściwą normę prawa materialnego. Te operacje pozwolą na wydanie zgodnej z prawem decyzji, którą organ uzasadni w sposób powalający na ocenę legalności. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.