II SA/Wa 983/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Teresa Zyglewska Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2011 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie obniżenia D. K. (dalej jako skarżący) dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 455 zł od dnia [...] lutego 2011 r. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący pełni służbę w [...] na stanowisku [...] . Rozkazem personalnym nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), obniżył skarżącemu z dniem [...] lutego 2011 r. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki, tj. do 455 zł. W uzasadnieniu rozkazu organ I instancji wskazał, że skarżący w roku 2010 nie świadczył służby z powodu choroby trwającej ponad 280 dni, przebywając na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim od [...] marca 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. Od 1 stycznia 2011 r. do chwili obecnej przebywa również na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim. Z tego powodu nie realizuje obowiązków służbowych. Zadania te wykonują inni funkcjonariusze właściwego Wydziału. W tej sytuacji organ stwierdził, że otrzymywana przez policjanta kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W myśl § 9 ust. 5, w związku z § 8 ust. 5 pkt. 2 tego rozporządzenia, wysokość dodatku służbowego została pozostawiona uznaniu przełożonego, który od własnej oceny sposobu wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30% otrzymywanej stawki. Dlatego też, w ocenie organu, obniżenie skarżącemu dodatku służbowego jest zgodne z treścią powołanego przepisu. Policjant, który od kilku miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w dotychczas przyznanej kwocie. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem społecznym tożsamym z interesem służby. Od powyższego rozkazu personalnego D. K. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie dodatku w dotychczasowej wysokości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu decyzji, odwołując się do treści § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, organ wskazał, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia dodatek służbowy można obniżyć w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego z zadań i czynności służbowych nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. W ocenie organu odwoławczego, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Dodatek nie jest premią za dotychczas nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Organ podniósł jednocześnie, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Wobec powyższych okoliczności, obniżenie skarżącemu dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w postępowaniu przed organami obu instancji został pozbawiony elementarnych uprawnień strony, polegających w szczególności na zapewnieniu mu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również złożenia ewentualnych wniosków i oświadczeń. Podkreślił, że przepis art. 121 ustawy o Policji wprowadza zasadę ochrony pobieranego przez policjanta uposażenia w okresach w nim wskazanych. Zmianą, mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego, nie może być, zgodnie z tym przepisem, przebywanie na zwolnieniu lekarskim. W ocenie skarżącego choroba policjanta nie stanowi również przypadku szczególnego w rozumieniu § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5-8 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. Absencja z powodów zdrowotnych stanowi oczywiście pewną niedogodność dla macierzystej jednostki Policji, jednak tego typu sytuacje mają charakter powszechny. Skarżący zwrócił także uwagę, że organ, podejmując decyzję o obniżeniu dodatku, nie wskazał dlaczego ustalił taką a nie inną wysokość obniżki, akcentując, iż będąc na zwolnieniu lekarskim otrzymał pozytywną opinie służbową, a nadto awans na wyższy stopień służbowy. Jednocześnie skarżący, odwołując się do treści przepisu art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, zwrócił uwagę na brak przepisów wykonawczych regulujących wysokość niektórych dodatków do uposażenia. Zgłosił także zastrzeżenia do nadania spornemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności oraz co do sposobu jego uzasadnienia. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w tym zakresie jest dotknięte wadą dowolności przekraczającej granice uznania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez D. K. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2011 r., Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja drugiej instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2011 r. ( sygn. akt I OSK 1845/10 ), organem właściwym do rozpoznania środka zaskarżenia złożonego od decyzji Komendanta Głównego Policji, wydanej w pierwszej instancji w sprawie dodatku służbowego, jest Komendant Główny Policji, na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., pod pojęciem "ministra" należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jest on zatem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W ustawie o Policji, w przepisach dotyczących dodatków służbowych, nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk, wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przywołany przepis dotyczy bowiem wyłącznie tych ściśle wymienionych rodzajów spraw. W związku z powyższym uznać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Tożsamy pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 12 sierpnia 2010 r. ( sygn. akt I OSK 273/10 ,niepubl.). Rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczące obniżenia dodatku służbowego, jest zatem orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Problem prawny jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy to rozstrzygnięcie, czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w powołanym wcześniej wyroku z 14 kwietnia 2001 r. (sygn. akt I OSK 1845/10) uznał, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 152, poz. 1732 ze zm.) wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W świetle powołanych wyżej przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Skarżącemu obniżono dodatek służbowy jednakże ze względu na - zupełnie inne od ww. okoliczności - przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust.1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego). Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania, w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (m.in. w razie choroby). Art. 121 w ust. 2 ustawy zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy. Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 marca 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz uchylił decyzję (rozkaz personalny) Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.