I OSK 828/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 495/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 495/11, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r. w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Bychawie decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Bychawy, odmówił J. S. przyznania zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Dochód rodziny strony, na który składa się świadczenie emerytalne matki w kwocie 797,82 zł oraz dodatek mieszkaniowy przyznany wnioskodawczyni w kwocie 158,19 zł, wynosi 956,01 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku 702,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 31 maja 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało powyższą decyzję w mocy. Kolegium stwierdziło, iż J. S. wraz z matką tworzą rodzinę, mieszkają razem od wielu lat w mieszkaniu, składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki. J. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dotychczas robiła ona wspólne zakupy dla siebie i dla matki, dbała o czystość w mieszkaniu oraz przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i dla matki. Obecnie twierdzi, że nie pomaga w ogóle matce. Matka wnioskodawczyni jest osobą w podeszłym wieku, wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 797,82 zł netto. O wspólnym gospodarowaniu wnioskodawczyni i jej matki przesądzają, zdaniem Kolegium, wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, posiadanie stałego dochodu tylko przez matkę wnioskodawczyni i jej stan zdrowia niepozwalający na samodzielne dokonywanie wielu czynności życia codziennego, nawet w sytuacji, gdy ma ona opiekuna w osobie syna. Wnioskodawczyni nie posiadając stałego źródła dochodu, dysponuje jedynie dodatkiem mieszkaniowym, a właściwie ryczałtem na zakup opału w kwocie 68,02 zł miesięcznie. Na matce wnioskodawczyni spoczywa, stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny względem nieposiadającej stałych dochodów córki. Strona pozostaje więc na utrzymaniu matki. W tych warunkach, zdaniem Kolegium, nie ma możliwości prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego. Wbrew zatem twierdzeniom strony ponoszenie kosztów utrzymania jej i matki odbywa się choćby częściowo z emerytury matki. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego takie jak: korzystanie z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywanie czystości, robienie zakupów, przyrządzanie i spożywanie posiłków, gospodarowanie pieniędzmi. Subiektywne przekonanie strony o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie jest wystarczające dla stwierdzenia, iż taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. W związku z tym, jak podkreśliło Kolegium, iż dochód rodziny odwołującej się z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, to jest z marca 2011 r., przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 702,00 zł, zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. J. S. w skardze wyraziła niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, iż wbrew stanowisku organów administracji od kwietnia 2010 r. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem skarżącej odmowa przyznania jej wnioskowanego zasiłku okresowego jest przejawem "wykluczenia społecznego". Skarżąca wskazała, że nie zgadza się na to, by podpisywać wszystkie wymagane przez organy administracji deklaracje i oświadczenia, niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji w okresie od 30 listopada 1999 r. do 30 sierpnia 2010 r. przyjmowały, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nieprawdą jest, jak wskazuje Kolegium, iż skarżąca nie posiada dochodu, gdyż jej dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 158,19 zł. Już z tej tylko przyczyny wadliwe było stwierdzenie przez organy administracji, że skarżąca nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącej nikt nie może zmuszać jej do opieki nad matką, gdyż stanowiłoby to dla skarżącej zagrożenie jej życia i zdrowia. Skarżąca podkreśliła, iż wszystkie podejmowane przez organy czynności zmierzają do odmowy przyznania wnioskowanych przez nią świadczeń, a tym samym naruszają zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 477 zł; 2) osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty 351 zł; 3) rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł. Sąd wskazał dalej, że z powyższych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia, jednakże w ściśle określonych granicach oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ocena organów obu instancji, iż skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, nie nosi znamion dowolności. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie netto 797,82 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Do niedawna nie kwestionowała, iż robiła zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała odrębne posiłki dla siebie i dla matki (poza obiadem), prała, załatwiała sprawy urzędowe. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 158,19 zł, nie ma własnych dochodów. Skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Syn H. P. – T. S. – od kwietnia 2011 r. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, z którą jednakże nie zamieszkuje. Okoliczność ta, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Sąd podkreślił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (w tym zasiłku okresowego), w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, przysługuje w razie spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego – dla osoby w rodzinie, jaką jest skarżąca – 351 zł na osobę w rodzinie. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że dochód rodziny skarżącej w lutym 2011 r. wyniósł 956,01 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 702,00 zł (2 x 351,00 zł). W tej sytuacji wnioskowane świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane. W konsekwencji Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca nie jest osobą samodzielnie gospodarującą, lecz tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodarują, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe, co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 38 ust 1 w zw. z art. 8 ust 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej przez odmowę przyznania skarżącej zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie przez rodzinę ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 702 zł (2 x 351 zł. na osobę), podczas gdy dochód skarżącej wynosi 158,19 zł. i nie przekracza kryterium; - art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, przez uznanie, iż skarżąca z osobą spokrewnioną pozostają w rodzinie, podczas gdy z uwagi, że nie pozostają one w faktycznym związku i nie gospodarują wspólnie w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej nie są w rodzinie. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżony wyrok oparty został na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, skoro skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie a matka otrzymuje obiady ze stołówki, matka ma opiekuna, skarżąca ma własne dochody a matka otrzymuje emeryturę. Skarżąca zasadnie kwestionuje uznanie jej za osobę w rodzinie, w rozumieniu art. 6 pkt 14. ustawy o pomocy społecznej albowiem nie pozostaje w związku faktycznym z osobą spokrewnioną. Sąd stwierdził, że faktyczny związek o jakim mowa w art. 6 pkt 14. ustawy oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobek). O ile żaden z wymienionych elementów nie stanowi o faktycznym związku skarżącej z jej matką to wszystkie charakteryzują związek matki z opiekującym się nią jej synem T. S.. Z opiekunem matka uzgadnia codziennie utrzymanie czystości, robienie zakupów, przyrządzanie posiłków. Z tytułu sprawowanej opieki syn otrzymuje dochód w postaci świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego źródło utrzymania (zarobek). Skoro podstawą odmowy przyznania wnioskowanego w sprawie świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, to ustalenie, czy skarżąca pozostaje w rodzinie ma podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki – kontrolując legalność zaskarżonej decyzji – prawidłowo ocenił stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji był zasiłek okresowy przewidziany w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), którego przyznania odmówiono skarżącej z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tego świadczenia. W kontekście wymienionej przesłanki – warunkującej przyznanie przedmiotowego zasiłku – istotnym było ustalenie czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarująca, czy też tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów wymienionej ustawy. Zaznaczyć należy, że zakres okoliczności podlegających ustaleniu w sprawie determinowany jest przez przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygania. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie należało kierować się treścią art. 6 pkt 14 ustawy stanowiącego, iż użyte w ustawie określenie "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Uzupełniająco należy dodać, że według art. 6 pkt 10 ustawy, określenie "osoba samotnie gospodarująca" oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Oceniając stan faktyczny sprawy, Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenie organów obu instancji co do tego, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką, z którą wspólnie zamieszkuje. Wnioskowanie w tym zakresie oparte zostało na analizie całokształtu okoliczności dotyczących stanu majątkowego, warunków życia oraz wspólnego zamieszkiwania skarżącej z jej matką, a także ich wzajemnych relacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że skarżąca mieszka z matką w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymująca się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, mogącą pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Matka skarżącej ma dochód w postaci emerytury z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 797 zł, natomiast skarżąca otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 158 zł oraz okresowo zasiłki celowe. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego. Wspólnie mają obowiązek ponoszenia opłat mieszkaniowych (czynsz, energia, woda, gaz). Ponadto Sąd przyjął, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym nie ma stałych własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspakajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Powyższe ustalenia faktyczne wynikają z materiału dowodowego zebranego i ocenionego zgodnie z regułami proceduralnymi. Argumentacja zawarta w uzasadnieniach orzeczeń podjętych przez organy administracyjne oraz Sąd Wojewódzki jest wyczerpująca i przekonująca. Zaznaczyć należy, że zasadniczo istotne w sprawie okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej nie były sporne. Trudno też zakwestionować wnioskowanie organów administracji oraz Sądu co do tego, że emerytura uzyskiwana przez matkę skarżącej przeznaczana jest również na utrzymanie skarżącej. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego prawidłowa była zatem ocena, że warunki mieszkaniowe oraz zależność istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Odmienne przekonanie strony oraz fakt sprawowania opieki nad matką przez syna, pobierającego świadczenie pielęgnacyjne, nie wykluczają stwierdzenia, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W konsekwencji należało uznać, że przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sformułowane więc w tym zakresie zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował dokonaną przez organy orzekające wykładnię przepisów art. 38 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Mimo postawionego zarzutu w tym zakresie, brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej na czym miałaby polegać niewłaściwa interpretacja wymienionych przepisów. Sąd Wojewódzki natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że "faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego." Dodać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się wspólnie zamieszkuje (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2096/10). Sąd Wojewódzki analizując stan faktyczny sprawy, odniósł się szczegółowo do okoliczności mających znaczenie dla subsumcji na gruncie przepisu stanowiącego o przesłankach przyznania zasiłku okresowego. Zgodzić się należy z wnioskowaniem Sądu, że nie było podstaw do uznania skarżącej jako osoby samotnie gospodarującej. Niepodważone ustalenie co do faktycznego prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez skarżącą i jej matkę skutkowało tym, że skarżąca musiała być uznana za osobę tworzącą wraz z matką rodzinę – w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Ta z kolei ocena determinowała sposób obliczania dochodu i wysokości kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania przedmiotowego świadczenia. W rezultacie stwierdzone w sprawie przekroczenie przez rodzinę skarżącej ustawowego kryterium dochodowego skutkować musiało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcia podjęte w sprawie przez organy obu instancji, jako odpowiadające przepisom prawa procesowego i materialnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.