VI SA/Wa 143/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8.000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 1.537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. S. wykonującego usługi transportowe karę pieniężną w wysokości 9500 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 15 maja 2009 r. w m. C. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki W. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] prowadzony przez kierowcę - przedsiębiorcę p. W. S. W chwili kontroli wykonywano transport drogowy po rozładunku tarcicy w m. S. Kierowca nie okazał do kontroli oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Ponadto kierowca nie okazał do kontroli ważnego świadectwa kwalifikacji ani też ważnego orzeczenia psychologicznego. Kierowca p. W. S. okazał jedynie do kontroli zaświadczenie, z określoną datą ważności orzeczenia lekarskiego do dnia [...] stycznia 2006 r. i orzeczenia psychologicznego do dnia [...] grudnia 2005 r. Kierowca okazał do kontroli ważne orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] października 2008 r. z datą ponownego lub kontrolnego badania określoną na rok 2011. Stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 500 zł na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej u.t.d.) oraz na podstawie lp. 1.8.1., załącznika do tej ustawy. W trakcie kontroli stwierdzono także, iż w dniu [...] października 2007 r. upłynął termin wymaganej kontroli lub badania okresowego tachografu marki [...] model [...] o nr seryjnym [...] zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe. Dokumentacja fotograficzna wklejki oraz wklejka legalizacyjna znajdują się w aktach sprawy. Ponadto kierowca nie okazał żadnego dokumentu potwierdzającego wykonanie kontroli lub badania okresowego kontrolowanego pojazdu. Stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 1000 zł na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 11.1.1d, załącznika do tej ustawy. Organ I instancji wskazał także, iż w trakcie prowadzonego postępowania w oparciu o informacje otrzymane ze Starostwa Powiatowego w D. ustalono, że kontrolowany pojazd marki W. o nr rej. [...] ([...]) nie był w dniu kontroli zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy przez przedsiębiorcę p. W. S. Zgłoszenie kontrolowanego pojazdu do ww. licencji nastąpiło dopiero w dniu 25 maja 2009 r. Na podstawie informacji uzyskanych z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w Warszawie ustalono, że przedsiębiorca p. W. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe, nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. W trakcie postępowania strona wyjaśniła, że kontrolowany pojazd marki W. o nr rej. [...] został przez nią zakupiony w dniu 13 maja 2009 r. Na potwierdzenie powyższego strona przesłała fakturę nr [...], z dnia [...] maja 2009 r. na zakup ww. pojazdu. Organ I instancji powołując art. 5, 8, 11, 14, 87 i 92 u.t.d. wywiódł, iż wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Organ wskazywał, że transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę. Zdaniem organu I instancji wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie, do której przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni prowadziłaby do niespójności z treścią przepisów art. 5 ust. 3 pkt 5, art. 11 ust. 3 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wykładni takiej przeczy również wprowadzenie, w załączniku do ustawy, kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Wprowadzona w art. 14 ust. 1 (jak również ust. 2) ustawy o transporcie drogowym możliwość pisemnego zgłaszania organowi, który udzielił licencji, zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, w ocenie organu, dotyczy innych danych niż wymienionych w art. 8 ustawy, co, do których nie jest przewidziany, pod groźbą kary pieniężnej, obowiązek ich uprzedniego zgłaszania. W związku z powyższym stwierdzono, że przedsiębiorca p. W. S. nie dopełnił obowiązku zgłoszenia przed wykonywaniem usług transportowych kontrolowanego pojazdu marki [...] o nr rej. [...] do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...], co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 8000 zł na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz na podstawie l.p. 1.2 załącznika do tej ustawy. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniósł W. S. zaskarżając ją w części ponad kwotę 1500 zł. Wnosił o uchylenie decyzji w zakresie nałożenia kary w wysokości 8000 zł. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że 15 maja 2009 r. po raz pierwszy wykonywał transport samochodem (ciągnikiem siodłowym) W. nr rej. [...]. Samochód ten został zakupiony 13 maja 2009 r., co zostało potwierdzone fakturą VAT, znajdującą się w aktach sprawy. Skarżący posiada licencję nr [...], wydaną [...] września 2003 r. przez Starostę D. na wykonywanie krajowego transportu drogowego. W licencji zgłoszono dwa pojazdy. Skarżący W. S. wskazywał, że w dniu 12 maja 2009 r., a więc jeszcze przed zakupem ciągnika W. nr rej. W., zbył ciągnik siodłowy Z. nr rej. [...] nie przekroczył więc warunków licencji i nie korzystał w żadnym momencie z trzech pojazdów. 25 maja 2009 r., 12 dni po zakupie pojazdu W. nr rej. [...], zgłosił ten pojazd do licencji, zachowując 14-dniowy termin przewidziany w art. 14 ust. 1 u.t.d. Skarżący nie zgodził się z dokonaną przez organ I instancji wykładnią przepisów u.t.d. wskazując, iż z art. 14 u.t.d. jasno wynika, iż przedsiębiorca ma 14-dniowy termin na zgłoszenie zmian danych, o których mowa w art. 8 u.t.d. Zdaniem skarżącego zachowanie tego terminu nie może rodzic żadnych negatywnych skutków dla przedsiębiorcy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w zaskarżonej części w mocy. Organ II instancji po przeanalizowaniu materiału zgromadzonego w sprawie stanął na stanowisku, że przedsiębiorca swoim zachowaniem wyczerpał dyspozycję lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez niezgłoszenie do licencji pojazdu, którym wykonywany był transport drogowy rzeczy. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko pojazdami, na które ma do tego uprawnienie, a więc zgłoszonymi do licencji, w praktyce wskazanymi we wniosku o udzielenie licencji co do liczby, ale również co do rodzaju. Podkreślił, iż w trakcie biegu 14-dniowego terminu na zgłoszenie zmian w licencji, określonego w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca nie może wykonywać działalność gospodarcza przy użyciu niezgłoszonego jeszcze do licencji pojazdu. W okresie tym strona nie może używać takiego pojazdu do wykonywania transportu drogowego rzeczy. Zdaniem organu II instancji stanowi to bowiem naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Transport drogowy może być wykonywany zgodnie z prawem tylko w sytuacji, gdy użyty przez przedsiębiorcę pojazd samochodowy należeć będzie do tych środków transportu, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do wydania licencji. Organ wskazał także, iż w jego ocenie nie ma również znaczenia dla odpowiedzialności strony późniejsze usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili kontroli strona wykonywała transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się okoliczności, o których mowa w art. 92 a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a które wyłączałyby odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie z uwagi na to, że nie mógł ich przewidzieć lub nie miał na nie wpływu. Wskazał, że przewoźnik winien był poczynić takie kroki organizacyjne, które zmierzałyby do wykonania przedmiotowego przewozu bez naruszenia przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję wywiódł W. S. zarzucając naruszenie art. 14 ust. 1 u.t.d. wnosił o uchylenie tej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji [...] WITD w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie wskazał na datę nabycia kontrolowanego pojazdu i datę zgłoszenia go do licencji, wywodząc, iż nie przekroczył przewidzianego w art. 14 u.t.d. terminu na zgłoszenie pojazdu do licencji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów administracji, iż w trakcie 14-dniowego terminu do zgłoszenia zmian, przedsiębiorca nie może używać pojazdu do wykonywania transportu drogowego rzeczy. Zdaniem skarżącego zakaz taki nie wypływa bezpośrednio z ustawy, jest to jedynie dowolna interpretacja przepisów przez organ. Skoro ustawodawca dał przedsiębiorcy 14 dni na zgłoszenie zmian, to zachowanie tego terminu, a więc prawidłowe postępowanie, nie może rodzić żadnych negatywnych skutków dla przedsiębiorcy. Z żadnego przepisu nie wynika, że art. 92 ust. 4 i załącznik do tej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 14, ani też, że w przypadku ewentualnej kolizji przepisów - a do takiej w ocenie skarżącego doszło - należy zastosować przepis niekorzystny dla obywatela. Przeciwnie - zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. - pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - w razie wątpliwości organ powinien rozstrzygnąć sprawę na korzyść obywatela, mając na uwadze jego słuszny interes, o ile nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Stosowanie wykładni rozszerzającej, wyłącznie w celu pokrzywdzenia obywatela, bez zwrócenia uwagi na zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, nie jest w tym stanie rzeczy niczym uzasadnione. Organ dostosował interpretację przepisów prawa o transporcie drogowym do intencji swoich, a nie ustawodawcy. Zdaniem skarżącego intencją ustawodawcy przy konstruowaniu art. 14 ustawy było umożliwienie przedsiębiorcy załatwienie formalności związanych m.in. z zakupem nowego środka transportu (czy też wymianą taboru), w sposób który nie będzie zakłócał jego działalności zawodowej. Jednoczesne ustanowienie 14-dniowego terminu na załatwienie formalności i uznanie używania pojazdu w okresie tychże 14 dni za naruszenie przepisów jest nielogiczne i w ocenie skarżącego całkowicie sprzeczne z intencją ustawodawcy, a także z słusznym interesem strony. Skoro bowiem ustawodawca udzielił przedsiębiorcy 14 dni na załatwienie formalności związanych z zakupem nowego pojazdu, to nie może go jednocześnie ukarać za to, że w ciągu tych 14 dni wykonywał swoje zawodowe obowiązki zgodnie z licencją. Skarżący podnosił, że kara nie może być zastosowana, gdy istnieją choćby wątpliwości co do tego, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy. Skarżący podnosił, że zachowując termin 14 dni do zgłoszenia zmian i nie zwiększając liczby pojazdów w swoim przedsiębiorstwie, nie naruszył swoich obowiązków wynikających z ustawy, a więc nie może podlegać karze. Zdaniem skarżącego, bezpodstawne jest stanowisko organu, w którym stwierdza, iż "możliwość pisemnego zgłoszenia organowi, który udzielił licencji, zmian danych nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, dotyczy innych danych wymienionych w art. 8 ustawy o transporcie drogowym, co do których nie jest przewidziany, pod groźbą kary, obowiązek ich uprzedniego zgłoszenia". Ustawodawca nie przewidział, że co do takich zgłoszeń termin 14-dniowy nie jest obowiązujący - art. 14 ustawy o transporcie drogowym mówi jednoznacznie, że przewoźnik jest zobowiązany do zgłoszenia organowi, który udzielił licencji wszelkich danych, o których mowa w art. 8 ustawy nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania. Żaden inny przepis nie skraca tego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo. Przede wszystkim należy podkreślić, że według art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 5 wymienionej ustawy, przedsiębiorcy udziela się licencji, m.in. jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Na podstawie art. 11 ust. 3 cytowanej ustawy organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Według art. 87 ust. 1 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. wypis z licencji. Stosownie do art. 14 ust. 1 tejże ustawy, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Natomiast według art. 14 ust. 2 omawianej ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych, wymienionych przepisów podlega karze pieniężnej. Według art. 92 ust. 4 cytowanej ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku do ustawy wymienione zostało w pozycji l.p. 1.2. naruszenie obowiązków, określone jako "wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji", za które została przewidziana kara 8000 zł. W przedmiotowej sprawie organy stanęły na stanowisku, że skarżący wykonując w dniu kontroli -15 maja 2009 r. transport drogowy pojazdem zakupionym 13 maja 2009 r., naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym mimo, że pojazd ten został zgłoszony do licencji w dniu 25 maja 2009 r., a więc przed upływem terminu określonego w art.14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie podzielił wykładni przepisów dokonanej przez organy. W ocenie Sądu wykładnia ta stoi w sprzeczności z ratio legis art.14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca wprowadzając w art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym termin na dokonanie czynności zgłoszenia zmian danych określonych w art. 8 ustawy o transporcie drogowym nie zawarł w tym, ani żadnym innym przepisie rygoru wskazującego, że przed dokonaniem zgłoszenia w określonym ustawą terminie nie można wykonywać transportu drogowego. Również załącznik do ustawy w pozycji l.p. 1.2. wymienia naruszenie obowiązków, określone jako "wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji" bez wskazania, iż zgłoszenie to winno być dokonane przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Zatem skoro ustawodawca udziela terminu na dokonanie danej czynności, w ocenie Sądu kara winna być nałożona jedynie w przypadku wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w terminie wynikającym z ustawy. W przeciwnym razie art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym zostałby pozbawiony znaczenia. Również w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie można uznać zdarzenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji za naruszenie ustawy o transporcie drogowym, gdy jego wykonywanie takim pojazdem nastąpiło przed upływem 14-dniowego terminu określonego przepisem art. 14 ust. 1 u.t.d. Nie jest więc trafna interpretacja przepisu art. 14 ust 1 i 2 ustawy, że wprawdzie przewoźnik ma 14 dni na zgłoszenie pojazdu, jednak do czasu zgłoszenia, nie może tym pojazdem wykonywać przewozów (vide wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 356/07, Lex nr 390739). Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. VI SA/Wa 1350/09 (orzeczenie prawomocne, niepublikowane). Ponadto należy zauważyć, iż przedsiębiorca ma obowiązek zgłosić na piśmie organowi licencyjnemu w terminie 14 dni o każdym przypadku zmiany w wykazie pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji, jednakże czynność ta ma charakter wyłącznie deklaratoryjny (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 513/07, Lex 501264). Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wyżej opisanym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie rozważyć zebrany w sprawie materiał dowodowy uwzględniając powyższą ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.