VI SA/Wa 1350/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], w oparciu o przeprowadzoną w dniu [...] listopada 2006 r. kontrolę autobusu marki M. i sporządzonego z tej czynności protokołu, wymierzył B. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K. w Ł. karę pieniężną w wysokości 8.500 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że kierowca nie okazał wymaganego wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej, za co organ I instancji nałożył na skarżącą karę w wysokości 500 zł. Ponadto w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, iż kontrolowany w dniu [...] listopada 2006 r. pojazd został zgłoszony na wykonywanie transportu drogowego osób w dniu [...] listopada 2006 r., a eksploatowany był - jak wynika z wykresówek - od dnia [...] października 2006 r. Tym samym skarżąca przekroczyła 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 14 ustawy z dnia 6 września 2004 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.- u.t.d.), co skutkowało nałożeniem kary w wysokości 8.000 zł, na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 omawianej ustawy, za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że dokonywane przez skarżącą przewozy osób mają charakter regularny specjalny, gdyż wykonywane są w dni nauki szkolnej (od poniedziałku do piątku) regularnie w godzinach rannych (jeden kurs) oraz popołudniowych (kursy powrotne) i dotyczą tylko określonej grupy dzieci. Wykonywanie zaś przewozów regularnych specjalnych dozwolone jest tylko po uzyskaniu stosownego zezwolenia, co wynika wprost z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona w dniu kontroli nie posiadała wypisu z tego dokumentu, dlatego też uzasadniona jest kara w wysokości 500 zł. Organ wskazał, że z informacji przesłanej przez Starostę L. wynika, że kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób dopiero w dniu [...] listopada 2006 r. Wykresówki z kontrolowanego pojazdu za okres od dnia [...] października 2006 r. do dnia [...] listopada 2006 r. potwierdzają wykonywanie przewozu drogowego w tym okresie przez kierowcę J. L. Zdaniem organu, skarżąca co najmniej od [...] października 2006 r. wykonywała kontrolowanym pojazdem przewozy drogowe osób, a dzień [...] listopada 2006 r. był 19 dniem powstania wyżej opisanej zmiany. W związku z tym, strona uchybiła terminowi 14 dni do zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do przedmiotowej licencji. Organ wywiódł, że wyjaśnienia skarżącej nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. Argumenty świadczące o tym, iż przed przystąpieniem do eksploatacji nowego pojazdu nie miała obowiązku uzyskania nowej zmienionej licencji, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż okazane do kontroli wykresówki świadczą o wykonywaniu przewozu drogowego na dość dużych odległościach. Organ podkreślił, że jeżeli skarżąca nie zgłosiła danego pojazdu do licencji, to powinna powstrzymać się od prowadzenia działalności gospodarczej przy pomocy tego środka transportu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 1, 5, 8, 11, 14, 18, 87 i 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż wykonywała przewozy regularne specjalne pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz bez wymaganego prawem zezwolenia na przewozy regularne specjalne oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niedostatecznym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności daty początkowej, od której w ocenie organów dysponowała pojazdem w celu wykonywania przewozów objętych obowiązkiem uzyskania licencji. Orzekając w sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, a w pozostałej części jest niezasadna. Sąd podał, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego konsekwentnie twierdziła, iż zakupiony w ramach umowy leasingowej autobus miał liczne usterki, które były sukcesywnie usuwane przez poprzedniego właściciela, którym była firma wielobranżowa A. z siedzibą w K. Naprawy te miały trwać w okresie od [...] października do [...] listopada 2006 r. i w tym czasie pojazd odbywał tylko jazdy próbne. Na potwierdzenie powyższego dołączyła do odwołania oświadczenie R. G., współwłaściciela spółki A., z którego wynika, że faktycznie w autobusie dokonano naprawy instalacji ogrzewania, instalacji elektrycznej oraz układu pneumatycznego. Ponadto skarżąca w odwołaniu wnioskowała o przesłuchanie kierowcy na powyższe okoliczności, a organ dowód ten pominął, o czym świadczy stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Sąd wskazał, że ustalenie od kiedy skarżąca faktycznie rozpoczęła wykonywanie transportu drogowego osób kontrolowanym autobusem ma decydujące znacznie dla prawnej oceny jej zachowań. Każdy organ orzekający w sprawie jest związany przepisami procedury administracyjnej. Postępowanie winno być zatem prowadzone w sposób zapewniający realizację zasad z art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., a ocena i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W takim zakresie żaden z organów postępowania w sprawie nie przeprowadził, a skutkiem tego stanu rzeczy jest naruszenie powołanych przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż ww. decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skoro zatem organ za podstawę zaskarżonej decyzji przyjął ustalenie pozostające w sprzeczności ze wskazanym przez skarżącą stanem rzeczy, to na nim spoczywał ciężar dowodu i pełne wyjaśnienie sprawy w tym zakresie. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu, że skarżąca wykonywała transport drogowy osób z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą w dniu kontroli na rzecz Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w G. był przewozem regularnym specjalnym, akceptując w tym zakresie ocenę prawną dokonaną przez organ. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy w wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł, wnosząc o jego uchylenie w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II GSK 303/08 oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd I instancji. Kontrola kasacyjna wykazała bowiem, że trafnie Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę, karę pieniężną w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ I instancji przesłuchał kierowcę pojazdu w charakterze świadka. Strona wezwana przez organ do złożenia wniosków dowodowych w sprawie z uprawnień tych nie skorzystała. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zeznania świadka potwierdzają, iż samochód często się psuł. Natomiast z umowy leasingu przedmiotowego samochodu z dnia [...] października 2006 r. wynika, że samochód został wydany w dniu [...] października 2006 r. co oznacza, iż strona rozpoczęła wykonywanie krajowego transportu drogowego w dniu [...] października 2006 r. nie zaś, jak sama twierdzi w dniu [...] listopada 2006 r. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, termin zgłoszenia zmiany, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.t.d. upłynął w dniu [...] listopada 2006 r., zaś dzień kontroli czyli [...] listopada 2006 r. był piętnastym dniem, kiedy strona wykonywała transport drogowy. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i wskazała, iż w świetle całokształtu okoliczności sprawy zeznania świadka J. L. nie mogą stanowić miarodajnej podstawy do przyjęcia, że przewóz w dniu [...] października 2006 r. był przewozem zarobkowym i stanowił rozpoczęcie wykonywania działalności gospodarczej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 1.2 załącznika do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił stanowisko organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, iż fakt wykonywania napraw w przedmiotowym pojeździe i jazd testowych, nie przeczy temu, iż w okresie od [...] października 2006 r. strona wykonywała tym samym pojazdem transport drogowy osób. Ponadto w ocenie organu II instancji zawarte w aktach sprawy zeznania kierowcy J. L. są pełne, jasne i wewnętrznie niesprzeczne. Organ I instancji dokonał również prawidłowej analizy dołączonej do akt sprawy umowy leasingu z [...] października 2006 r. i aktu wydania przedmiotu leasingu nr [...], z których niezbicie wynika, iż kontrolowany pojazd został wydany stronie w dniu [...] października 2006 r. Ten stan faktyczny znajduje potwierdzenie w protokole kontroli nr [...], protokołach przesłuchania w charakterze świadka kierowcy z dnia [...] października 2006 r. i z dnia [...] lutego 2009 r., oświadczenia z dnia [...] stycznia 2007 r., umowy leasingu z dnia [...] października 2006 r., analizie okazanych przez kierowcę 12 szt. wykresówek, jak i w całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, zdaniem Głównego Inspektora, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że strona w dniu kontroli wykonywała transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 8000 zł, zgodnie z przepisem lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W oparciu o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 156/08 organ II instancji podkreślił, iż w trakcie biegu 14 - dniowego terminu na zgłoszenie zmian w licencji, o którym mowa w art. 14 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej przy użyciu niezgłoszonego do licencji pojazdu. Strona powinna więc, niezwłocznie po wydaniu jej pojazdu jako przedmiotu leasingu dokonać stosownego zgłoszenia go do licencji i dopiero potem wykonywać transport drogowy osób. Skarżąca - działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 8, 11, 14, 92 u.t.d. przez uznanie, iż wykonywała przewozy regularne specjalne pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niedostatecznym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności daty początkowej, od której w ocenie organów rozpoczęła wykonywanie przewozów objętych obowiązkiem uzyskania licencji. Zdaniem strony skarżącej postępowanie dowodowe po uchyleniu dotychczasowych decyzji prawomocnymi wyrokami sądu zostało przeprowadzone z pominięciem wskazań zawartych w uzasadnieniach tych wyroków. Organy w sposób nieobiektywny przeprowadziły tylko te dowody, których treść wpisuje się w z góry przyjęty zamiar nałożenia kary. Organy nie przeprowadziły żadnych innych dowodów np. z przesłuchania osób, które brały bezpośredni udział w kupnie, przyprowadzeniu i dopuszczeniu do eksploatacji ww. pojazdu. Organy nie skonfrontowały tez zeznań świadka Ludko z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, które mogłyby prowadzić do wniosków innych, aniżeli te które organ wyciągnął z jego zeznań. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim należy podkreślić, że według art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Stosownie do art. 5 ust. 3 pkt 5 wymienionej ustawy, przedsiębiorcy udziela się licencji, m.in. jeżeli posiada tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Na podstawie art. 11 ust. 3 cytowanej ustawy organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Według art. 87 ust. 1 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. wypis z licencji. Stosownie do art. 14 ust. 1 tejże ustawy, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Natomiast według art. 14 ust. 2 omawianej ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych, wymienionych przepisów podlega karze pieniężnej. Według art. 92 ust. 4 cytowanej ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku do ustawy wymienione zostało w pozycji l.p. 1.2. naruszenie obowiązków, określone jako "wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji", za które została przewidziana kara 8000 zł. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. wynika, że ustalenie od kiedy skarżąca faktycznie rozpoczęła wykonywanie transportu drogowego osób kontrolowanym autobusem ma decydujące znacznie dla prawnej oceny jej zachowań. Organ ustalił, że skarżąca od dnia [...] października 2006 r. rozpoczęła wykonywanie przewozów regularnych specjalnych i w ocenie Sądu ustalenie to potwierdza materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie. Natomiast przyjęcie przez organy transportu drogowego, iż w dniu [...] listopada 2006 r. upłynął 14-dniowy termin zgłoszenia zmiany z art. 14 ust. 1 u.t.d. jest błędne, gdyż w takiej sytuacji termin ten upłynął dopiero w dniu [...] listopada 2006 r. czyli w dniu kontroli (art. 57 § 1 k.p.a.). W konsekwencji nie można podzielić stanowiska organu, iż w dniu [...] listopada 2006 r. czyli w dniu kontroli doszło do naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym bowiem w dniu kontroli nie upłynął jeszcze termin do dokonania wymaganego prawem zgłoszenia zmiany danych. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie można też uznać zdarzenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji za naruszenie ustawy o transporcie drogowym, gdy jego wykonywanie takim pojazdem nastąpiło przed upływem 14-dniowego terminu określonego przepisem art. 14 ust. 1 u.t.d. Nie jest więc trafna interpretacja przepisu art. 14 ust 1 i 2 ustawy, że wprawdzie przewoźnik ma 14 dni na zgłoszenie pojazdu, jednak do czasu zgłoszenia, nie może tym pojazdem wykonywać przewozów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 356/07, Lex nr 390739). Ponadto należy zauważyć, iż przedsiębiorca ma obowiązek zgłosić na piśmie organowi licencyjnemu w terminie 14 dni o każdym przypadku zmiany w wykazie pojazdów samochodowych zgłoszonych do licencji, jednakże czynność ta ma charakter wyłącznie deklaratoryjny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r. , sygn. akt VIII SA/Wa 513/07, Lex 501264) Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wyżej opisanym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ponownie rozważyć zebrany w sprawie materiał dowodowy uwzględniając powyższą ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 205 p.p.s.a.