II GSK 567/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie Stanisław Gronowski NSA Tadeusz Cysek Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. T. F. I. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 995/11 w sprawie ze skargi I. F. O. T. F. I. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kar pieniężnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz I. T. F. I. S.A. w W. 24768 (dwadzieścia cztery tysiące siedemset sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/11 oddalił skargę I. F. O. T. F. I. S.A. w W. (obecnie: I. T. F. I. S.A. w W.) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej, z następującym uzasadnieniem. W dniach od [...] marca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. pracownicy Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) przeprowadzili kontrolę działalności wykonywanej przez I. T. F. I. S.A. (dalej: skarżąca, Towarzystwo) w celu sprawdzenia, czy Towarzystwo działa zgodnie z prawem, statutem lub udzielonym zezwoleniem. Zakresem kontroli objęto m. in. zbadanie zgodności działalności wybranych funduszy inwestycyjnych, zarządzanych przez Towarzystwo, z przepisami prawa lub statutami oraz sposób podejmowania decyzji inwestycyjnych w zakresie lokat funduszy inwestycyjnych zarządzanych przez Towarzystwo. W toku czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości w działalności Towarzystwa oraz zarządzanych przez nie funduszy inwestycyjnych, które zostały wskazane w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nałożyła na skarżącą spółkę kary pieniężne w łącznej wysokości 800.000 zł za naruszenie przepisów prawa oraz interesów uczestników Funduszy, w zakresie wyceny aktywów i ustalania wartości aktywów netto na jednostkę uczestnictwa funduszy inwestycyjnych oraz za naruszenie przez Fundusze przepisów regulujących działalność funduszy inwestycyjnych, w zakresie zawieszenia odkupywania jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych. Organ umorzył zaś postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia na skarżącą sankcji z art. 228 ust. 1 i art. 228 ust. 1 w zw. z art. 228 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. Nr 146, poz. 1546 ze zm., dalej: u.f.i.), w związku z podejrzeniem naruszenia przez Fundusze przepisów regulujących działalność funduszy inwestycyjnych oraz nieprzestrzeganiem przepisów statutu, w zakresie: rozbieżności między księgami bilansowymi funduszu a rejestrami uczestników, działania kontroli wewnętrznej w Towarzystwie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymała w mocy swą decyzję w części dotyczącej pkt I.1 osnowy tej decyzji, odnośnie nałożenia na skarżącą (dawniej: D. P. T. F. I. S.A.) kary pieniężnej w wysokości 400.000 złotych za naruszenie przez D. P. T. F. I. S.A. przepisów prawa oraz interesów uczestników funduszy inwestycyjnych D. P. F. I. O. P. L., D. P. F. I. O. P. L. P. oraz D. P. F. I. O. D. P. W., reprezentowanych przez D. P. T. F. I. S.A., w zakresie wyceny aktywów i ustalenia wartości aktywów netto na jednostkę uczestnictwa funduszy inwestycyjnych oraz w części dotyczącej pkt I.2 osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej, w kwestii nałożenia na D. P. T. F. I. S.A. kary pieniężnej w wysokości 400.000 złotych, za naruszenie przez fundusze inwestycyjne D. P. F. I. O. P. L., D. P. F. I. O. P. L. P. oraz D. P. F. I. O. D. P. W., reprezentowane przez D. P. T. F. I. S.A., przepisów regulujących działalność funduszy inwestycyjnych, w zakresie zawieszenia odkupywania jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm., dalej: ustawa o nadzorze) dotyczącego tego, że w składzie KNF brak drugiego zastępcy Przewodniczącego, Sąd I instancji za prawidłowy uznał pogląd organu, że podmiotowość Komisji, jako organu administracji państwowej w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, nie jest uzależniona od obsadzenia stanowiska drugiego Zastępcy Przewodniczącego. Zdaniem Sądu, słusznie organ podniósł, że przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w sposób odrębny normują regulacje: organów w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym (art. 3-5 w/w ustawy) oraz powoływania składu osobowego (art. 7-9 w/w ustawy). Odrębna regulacja, dotycząca obsady personalnej, normuje z kolei zastępstwo w razie niemożności wykonywania obowiązków przez powołaną osobę. Unormowanie zastępstwa organu oparte jest na zasadzie ciągłości organu, co wynika z tezy, że aparat administracyjny powinien być tak skonstruowany, aby nie dopuścić do powstania przerwy spowodowanej np. przyczynami uniemożliwiającymi działalność piastuna. W rozpoznawanej sprawie obsadzone było stanowisko jednego z dwóch Zastępców Przewodniczącego, co umożliwiało ciągłość działania KNF, w razie nieobecności samego Przewodniczącego. Zdaniem Sądu, nie została więc naruszona zasada ciągłości działania organu. Nadto Sąd I instancji podniósł, że Komisja składała się z takiej liczby członków, która była wymagana dla podejmowania przez nią decyzji (art. 11 ust. 2 ustawy o nadzorze). Brak wymaganego quorum w składzie organów kolegialnych uniemożliwia bowiem wykonywanie zadań, co przejawia się m.in. w niemożności wykonywania przyznanych im kompetencji, polegających na wydawaniu aktów administracyjnych lub normatywnych (uchwał). W ocenie Sądu, rację ma zatem organ twierdząc, że brak obsadzenia jednego z członków KNF - jako że pozostawało to bez wpływu na zdolność wykonywania uprawnień ustawowych przez ten centralny organ kolegialny - prowadzi do wniosku, że w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia KNF nie była pozbawiona podmiotowości. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego wyłączenia pracowników organu wymienionych w skardze oraz w piśmie skarżącego z dnia [...] września 2011 r., Sąd I instancji podkreślił, że u podstaw instytucji wyłączenia leży przede wszystkim konieczność dokonania obiektywnej oceny okoliczności sprawy i sprawiedliwego jej rozstrzygnięcia. Instytucja ta jest jedną z najważniejszych gwarancji służących ustaleniu prawdy obiektywnej, przy czym podstawą wyłączenia pracownika nie może być subiektywne wrażenie strony, lecz jedynie konkretne fakty. Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że nie można przyjmować za podstawę wyłączenia wszelkich powiązań gospodarczych i majątkowych, istniejących między członkiem organu kolegialnego a stroną postępowania, a także – w odniesieniu do S. K. – że powodem takim jest uczestnictwo w pracach legislacyjnych nad rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. Nr 249, poz. 1859; dalej: rozporządzenie z 24 grudnia 2007 r.). Sąd podzielił stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie wykazano istnienia wątpliwości co do bezstronności wszystkich wskazanych przez stronę członków organu kolegialnego. Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca nie wnioskowała o wyłączenie tych osób na którymkolwiek z etapów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, wskazywane przez skarżącą spółkę okoliczności -uzasadniające wyłączenie W. K., J. P. oraz S. K. od udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym - nie usprawiedliwiły przypuszczenia, że osoby te, przy rozpoznawaniu sprawy i jej rozstrzyganiu będą zachowywały się stronniczo, wobec czego nie było podstaw do ich wyłączenia z urzędu od udziału w sprawie. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że rzeczywista możliwość poniesienia straty z inwestycji w jednostki uczestnictwa nie wynikała z wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego, ani też nie była wynikiem nałożenia na skarżącą spółkę kary. Sąd nie zgodził się również z poglądem skarżącej, że okoliczność dotycząca złożenia przez W. K. oświadczenia o wypowiedzeniu umowy w imieniu NBP oznacza, że pozostaje on w jakimkolwiek stosunku prawnym ze skarżącym, co wywołuje wątpliwości co do bezstronności W. K. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała (ani nie uprawdopodobniła), że uczestnictwo zarówno W. K. jak i J. P. w funduszu zarządzanym przez skarżącego nie miało charakteru standardowego. Sąd stwierdził, że skonstruowanie stosunku umownego na preferencyjnych warunkach mogło ewentualnie stanowić podstawę do formułowania wniosków o istnieniu wątpliwości co do bezstronności, a w konsekwencji prowadzić do wniosku o zasadności wyłączenia danej osoby od udziału w postępowaniu. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), poprzez udział S. K. w wydaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy KNF uczestniczyła w pracach legislacyjnych prowadzących do wydania przez Ministra Finansów rozporządzenia z dnia 24 grudnia 2007 r. Sąd stwierdził, że ewentualne postulaty KNF w toku prac legislacyjnych nie mają decydującego znaczenia oraz podlegają weryfikacji, a także brak jest podstaw do przyjęcia, że S. K. z powodu pełnionej funkcji w Komisji, biorącej udział w pracach legislacyjnych nad ww. rozporządzeniem był zainteresowany wynikiem sprawy zakończonej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw Sąd uznał zarzuty odnoszące się do ewentualnego braku przyjęcia przez KNF uchwał w datach wskazanych w decyzji I i II instancji, z uwagi na dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, odnoszące się do procedowania w przedmiocie rozstrzygnięć z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz [...] lutego 2011 r. Zdaniem Sądu, nie można też stwierdzić, że decyzje podjęte na posiedzeniach KNF różnią się co do treści od decyzji doręczonych skarżącej. Sąd I instancji podniósł ponadto, że uzasadnienie decyzji stanowi podsumowanie postępowania. Organem wydającym decyzję kończącą ostatecznie postępowanie w sprawie jest KNF, a zatem ten organ obowiązany jest dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a następnie wydać stosowną decyzję. Zdaniem Sądu, nie ulega kwestii, że osoby z Departamentu Postępowań biorące udział w posiedzeniach Komisji nie uczestniczyły w wydaniu decyzji, a jedynie przygotowały i przedstawiły materiały do rozstrzygnięcia. Sprawozdanie z przebiegu postępowania administracyjnego nie jest ponadto elementem określonego stadium postępowania administracyjnego, lecz relacją z jego przebiegu. Projekt decyzji nie podlega zaś ocenie w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, nie stanowi też materiału dowodowego w sprawie. Sąd stwierdził, że KNF, w ramach swoich kompetencji podjęła w dniach [...] lutego 2011 r. oraz [...] czerwca 2010 r. decyzje, które zostały podpisane przez Przewodniczącego KNF i doręczone skarżącej spółce i jedynie te decyzje (a nie ich ewentualne projekty) są przedmiotem kontroli sądowej. W tej sytuacji za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze. W ocenie Sądu, Komisja zebrała cały materiał dowodowy i rozpatrzyła go w sposób wyczerpujący. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ wykazał zaistnienie przesłanek zarówno z ust. 1 jak i ust. 2 art. 228 u.f.i., a także adekwatność zastosowanych środków nadzorczych, zaś nałożone sankcje nie przekraczają maksymalnego pułapu określonego w wymienionych przepisach. Sąd podniósł, że organ stwierdzając wypełnienie dyspozycji art. 228 ust. 1 u.f.i. wskazał, że skarżąca dopuściła się naruszenia § 25 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o rachunkowości oraz naruszenia interesu uczestników Funduszy poprzez: nieprawidłową wycenę jednostki uczestnictwa Funduszy, nierzetelne wyliczenie rekompensat z tytułu strat poniesionych przez uczestników Funduszy w wyniku nieprawidłowej wyceny niektórych składników lokat Funduszy, nierówne traktowanie uczestników Funduszy w zakresie wypłaty rekompensat z tytułu strat poniesionych przez uczestników Funduszy w wyniku nieprawidłowej wyceny niektórych składników lokat Funduszy. Wskazując zaś na wystąpienie nieprawidłowości określonej w art. 228 ust. 2 u.f.i. KNF podała, że Fundusze zarządzane przez Towarzystwo naruszyły art. 89 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy poprzez nieuprawnione zawieszenie odkupywania jednostek uczestnictwa. Zdaniem Sądu, Organ dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, a wyczerpujące uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że naruszenie interesów uczestników Funduszy w zakresie ustalenia wartości aktywów na jednostkę uczestnictwa polegało na tym, że do dnia [...] marca 2009 r. uczestnicy funduszu nabywali jednostki uczestnictwa po zawyżonej cenie. Sąd podzielił stanowisko organu, że Towarzystwo nie przeprowadziło analizy mającej na celu dokładne obliczenie strat jakie ponieśli uczestnicy Funduszu dokonując transakcji po zawyżonej cenie jednostki uczestnictwa. Sąd I instancji wskazał również, że w decyzji wyjaśniono na czym polegało naruszenie przez Fundusze przepisów dotyczących zawieszenia odkupywania jednostek uczestnictwa (art. 84 ust. 4 pkt 2 u.f.i.). I. T. F. I. S.A. skargą kasacyjną zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.): 1. przez niewłaściwe zastosowanie § 25 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych do wyceny dłużnych papierów wartościowych jakimi są obligacje, co wpłynęło na brak zakwestionowania nietrafnej metody wyceny obligacji przyjętej przez KNF w decyzji; 2. przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 w zw. z art. 85 u.f.i. i uznanie, że obowiązki w zakresie wyceny jednostek spoczywają na Towarzystwie, a nie na funduszu inwestycyjnym; 3. przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 228 ust. 1 u.f.i., w sytuacji, gdy przepis ten nie może mieć zastosowania, gdyż Towarzystwo nie naruszyło żadnych obowiązków w zakresie wyceny, których naruszenie mogłoby uzasadnić nałożenie kary na Towarzystwo, gdyż obowiązki w tym zakresie nie spoczywały na Towarzystwie - ale na funduszu. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 i art. 24 § 1 pkt 1, pkt 5 i § 3 k.p.a.) przez brak uchylenia decyzji KNF w sytuacji wystąpienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że nie doszło do wymaganego prawem wyłączenia członków organu kolegialnego od rozpatrzenia sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji KNF w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez osoby, które rozstrzygały sprawę w postępowaniu w I instancji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z w szczególności art. 8, 10 i 12 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji KNF w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, gdyż KNF pozbawił Towarzystwo dostępu do całości akt postępowania administracyjnego, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony swoich praw; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.; przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie KNF zawarte w decyzji nie spełnia wymagania określoności co do rozstrzygnięcia, jaka powinna charakteryzować decyzję administracyjną, co skutkuje tym, że decyzja KNF nie spełniała kryteriów określonych w art. 107 § 1 k.p.a.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie z uwagi na fakt, że uchwała KNF, która z mocy art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze stanowi decyzję administracyjną, nie spełniała kryteriów enumeratywnie określonych w art. 107 k.p.a.; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z tj. art. 228 § 1 u.f.i. w zw. z art. 5 dalej ustawy o nadzorze w zw. z art. 6, 107 § 1 i 3 oraz 127 § 3 k.p.a., przez nieuchylenie decyzji KNF mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania ze względu na fakt, że KNF nie miał zdolności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż nieobsadzone było stanowisko drugiego Zastępcy Przewodniczącego KNF; 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6 i 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 228 ust. 1 u.f.i. oraz w zw. art. 6 i 8 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, że KNF wydał decyzję w oparciu o błędną podstawę prawną, oraz nałożył na Towarzystwo kary za naruszenie obowiązków, które nie obciążają Towarzystwa, lecz zarządzane przez Towarzystwo fundusze inwestycyjne, co skutkowało naruszeniem art. 6 i 8 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8, 10 i 12 k.p.a., przez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez KNF art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8, 10 i 12 k.p.a., tj. niezebranie całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi; oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności przyjęcie, że KNF rozważył całość stanowiska Towarzystwa zawartego w pismach procesowych; 9. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie wyroku przejawiające się w braku odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Towarzystwo w skardze do WSA. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wskazane powyżej naruszenia przepisów przez WSA są na tyle istotne, że spowodowały utrzymanie w mocy decyzji KNF, które została wydana z naruszeniem zarówno przepisów materialnoprawnych, jak i proceduralnych. WSA nie uchylił decyzji KNF pomimo istnienia naruszeń przepisów postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto WSA nie uchylił decyzji KNF pomimo, że KNF nie miał zdolności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż nieobsadzone było stanowisko drugiego Zastępcy Przewodniczącego KNF. Skład KNF jest sformalizowany co ma zagwarantować wszechstronne rozpatrzenie danej sprawy, przez osoby mające różne doświadczenie zawodowe. Brak obsadzenia stanowiska drugiego Zastępcy Przewodniczącego KNF skutkował tym, że organ nie mógł w sposób rzetelny wykonywać swoich funkcji, co przyczyniło się do wydania decyzji dotkniętej licznymi wadami merytorycznymi i formalnymi. Rozstrzygnięcie KNF narusza również szereg przepisów proceduralnych uzasadniających jej uchylenie. Wskazane powyżej uchybienia proceduralne mają istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby nie wskazane naruszenia KNF mógł i powinien był wydać decyzję z całkowicie odmiennym rozstrzygnięciem. W obrocie prawnym pozostaje decyzja, która ze względu na sposób i tryb jej wydania powinna być z niego wyeliminowana, a która zrodziła istotne obciążenia finansowe dla Towarzystwo. WSA nie odniósł się do wszystkich zarzutów przestawionych w skardze do WSA, co oznacza, że nie zweryfikował wszystkich potencjalnych naruszeń KNF związanych z wydaniem decyzji, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną - granicami której Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy jest związany na zasadzie określonej art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. – oparto na obu podstawach przewidzianych art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wskazując na uchybienia przepisom postępowania podniesiono zarzuty zmierzające do podważenia zarówno zdolności organu do załatwienia sprawy - z uwagi na nieobsadzenie stanowiska drugiego Zastępcy Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego, jak i zdolności członków organu kolegialnego do udziału w postępowaniu, w tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy - wobec wątpliwości co ich bezstronności. Zarzuty te, jako najdalej idące, wymagają rozpoznania w pierwszej kolejności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w zw. art. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 6,107 § 1 i 3 oraz 127 § 3 k.p.a. - przez nieuchylenie decyzji, mimo że KNF nie miała zdolności do jej wydania z uwagi na nieobsadzenie stanowiska drugiego Zastępcy Przewodniczącego KNF. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w skład Komisji wchodzą Przewodniczący, dwóch Zastępców Przewodniczącego i czterech członków. Według zaś ust. 2 Członkami Komisji są: 1) minister właściwy do spraw instytucji finansowych albo jego przedstawiciel; 2) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego albo jego przedstawiciel; 3) Prezes Narodowego Banku Polskiego albo delegowany przez niego Wiceprezes Narodowego Banku Polskiego; 4) przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 11 ust. 2 ww. ustawy Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji. Z treści powołanych przepisów wywieść należy - zdaniem składu orzekającego - że dla oceny zdolności Komisji do podjęcia uchwały istotne jest czy jej skład umożliwia podjęcie uchwały przy prawem przewidzianym quorum. Niewątpliwie brak w składzie Komisji Przewodniczącego czy Zastępców może być spowodowany różnymi okolicznościami, także przewidzianymi wprost w ustawie, np. odwołaniem, rezygnacją czy utratą zdolności do pełnienia obowiązków na skutek choroby (v. art. 8 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). Z uwagi na wymóg ciągłości działania Komisji Nadzoru Finansowego uznać należy, że prawem przewidziana konstrukcja organu oraz sposób podejmowania przez ten organ uchwał mają na celu właśnie wykluczenie możliwości sparaliżowania jego działalności. Tym samym fakt, że - poza sporem - nie dokonano wyboru drugiego Zastępcy Przewodniczącego nie świadczy o braku zdolności Komisji Nadzoru Finansowego do podejmowania uchwał. Zgodzić należy się więc z Sądem I instancji - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - że podmiotowość Komisji nie jest uzależniona od obsadzenia tego stanowiska. Z tych względów omówiona podstawa kasacyjna nie popiera wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji. Usprawiedliwienia nie znajduje też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. – przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji KNF, podczas gdy została ona wydana przez osoby, które rozstrzygały sprawę w postępowaniu w I instancji. Poza sporem zgodnie z art. art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z uwagi na brak odrębnych uregulowań stwierdzić zatem należy, że zastosowanie do postępowania przed KNF znajdują także przepisy Działu I rozdziału 5 k.p.a. - regulujące wyłączenie pracownika oraz organu. Komisja Nadzoru Finansowego niewątpliwie jest organem kolegialnym. W myśl zaś art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Art. 27 § 1 w zdaniu drugim wskazuje przy tym, że o wyłączeniu członka organu kolegialnego w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organ wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Art. 24 § 1 k.p.a. - do którego odsyła cytowana regulacja - w pkt 5 stanowi o wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie osoby, która brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Dodać należy też, że zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wskazany przepis k.p.a. stanowi natomiast, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Kwestia wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. członka organu kolegialnego - Komisji Nadzoru Finansowego - w sytuacji, gdy ten sam członek KNF brał udział w podejmowaniu przez KNF uprzednio wydanej decyzji była już przedmiotem rozważań przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1068/11, że przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodzić natomiast należy się z tym, że taki właśnie skutek wywołałoby wyłączenie członków Komisji Nadzoru Finansowego od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zastosowanie ostatniego z powołanych przepisów (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) do członków KNF w omawianej sytuacji pozbawiłoby bowiem ten organ kompetencji do wykonywania określonych ustawowo zadań procesowych - a mianowicie rozpoznawania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy – z uwagi na brak prawem przewidzianego quorum do podjęcia uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadnością wyłączenia członka składu KNF od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przemawiają argumenty, przytaczane w uchwale składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 ani w uzasadnieniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 - odnośnie zasadności i możliwości wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie orzeka bowiem w pełnym składzie osobowym, lecz w składach trzyosobowych, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania składu orzekającego SKO dla rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie znajdą się w nim osoby, które uczestniczyły w wydaniu decyzji zaskarżonej tym wnioskiem. Zwrócenia uwagi wymaga też, że o wyłączeniu członka organu od udziału w postępowaniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi wprost art. 27 § 1 a k.p.a. - jednakże przepis ten jednoznacznie dotyczy jedynie wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego. W tym stanie rzeczy także omówiony wyżej zarzut nie popiera wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 i art. 24 § 1 pkt 1, 5 i § 3 k.p.a. - przez brak uchylenia decyzji KNF w sytuacji gdy nie doszło do wymaganego prawem wyłączenia członków organu kolegialnego od rozpatrzenia sprawy. Jak już wyżej wskazano stosownie do treści ust. 5 art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z treści cytowanego już art. 27 § 1 k.p.a., odsyłającego do przypadków wyłączenia - określonych w art. 24 § 1 i art. 24 § 3 tej ustawy, wywieść należy, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu m.in. gdy jest stroną postępowania albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1), jak i gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (członka organu). Na gruncie powołanych regulacji trafnie podnosi się, że enumeracja przyczyn wyłączenia zawarta w art. 24 § 1 k.p.a. nie wyczerpuje wszystkich możliwych przypadków rzeczywistego czy domniemanego braku bezstronności. Okoliczności powodujące wątpliwość, co do bezstronności mogą stanowić zróżnicowane okoliczności. Stosunek członka organu kolegialnego do konkretnej sprawy może dotyczyć szeregu odmiennych sytuacji. Mogą to być zarówno okoliczności faktyczne jak i prawne, które mogą stanowić słuszny powód poddania w wątpliwość bezstronności pracownika w toku rozpoznania konkretnej sprawy. Co istotne, zachodzi przy tym jedynie potrzeba wykazania, że mogą istnieć wątpliwości co do bezstronności członka organu, nie ma natomiast konieczności wykazywania, że rzeczywiście osoba ta jest stronnicza w sprawie. Chodzi o prawdopodobieństwo zaistnienia wątpliwości, co do braku bezstronności (por. kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz; B. Adamiak, J. Borkowski; 10. wydanie; Wydawnictwo C.H.Beck; Warszawa 2009, str. 142-150). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że W. K. ([...] Narodowego Banku Polskiego) oraz J. P. (przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej) – byli klientami skarżącego Towarzystwa, posiadali jednostki uczestnictwa funduszy inwestycyjnych, zarządzanych przez skarżące Towarzystwo. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w rozpoznawanym przypadku przedmiotem wszczętego i prowadzonego postępowania było nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 228 ust. 1 i art. 228 ust. 1 w związku z art. 228 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Zgodnie z art. 221 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy Komisja może w drodze decyzji nałożyć karę pieniężną, gdy towarzystwo narusza przepisy prawa, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu, przekracza zakres zezwolenia lub narusza interes uczestników funduszu lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych. Według zaś ust. 2 Komisja może nałożyć sankcje, o których mowa w art. 228 ust. 1, jeżeli stwierdzi, że fundusz inwestycyjny narusza przepisy regulujące działalność funduszy inwestycyjnych, przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawy o ofercie publicznej lub ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, nie przestrzega przepisów statutu lub warunków określonych w zezwoleniu lub nie działa zgodnie z postanowieniami prospektu informacyjnego, a także w przypadku, gdy statut funduszu lub prospekt informacyjny funduszu zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy lub nieuwzględniające należycie interesu uczestników funduszu. Skoro zatem, zgodnie z cytowanymi przepisami, przedmiot rozpoznawanej sprawy obejmuje ocenę czy doszło do naruszenia interesu uczestników funduszu, to jest prawdopodobne, że gdy udział w postępowaniu bierze uczestnik tego funduszu – jego bezstronność może wywołać uzasadnioną wątpliwość. Wbrew wywodom Komisji Nadzoru Finansowego fakt korzystania przez członka KNF z usług finansowych strony postępowania, nieprzekraczajacych zakresu "standardowych" (jak określiła Komisja) relacji pomiędzy instytucją finansową a konsumentem na niepreferencyjnych warunkach umownych nie podważa wątpliwości co do braku bezstronności tych członków komisji. Istotnie - w myśl art. 15 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym - Przewodniczący Komisji, jego Zastępcy, członkowie Komisji oraz pracownicy Urzędu Komisji nie mogą być akcjonariuszami lub udziałowcami podmiotów podlegających nadzorowi Komisji, z wyjątkiem posiadania akcji dopuszczonych do obrotu zorganizowanego, w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Nie mogą być również członkami organów tych podmiotów, ani podejmować w nich zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia, umowy o dzieło, umowy agencyjnej albo na podstawie innej umowy o podobnym charakterze, ani wykonywać innych czynności, które pozostawałyby w sprzeczności z ich obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Regulację zawartą w tym przepisie należy jednak odróżnić od unormowań wskazujących na przypadki wyłączenia od udziału w postępowaniu w konkretnych sprawach. Treść przytoczonego art. 15 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nie dostarcza argumentów, przemawiający za ograniczaniem wątpliwości co do bezstronności członków składu komisji do ich powiązań z instytucjami finansowymi na zasadach preferencyjnych, ponad "standardowe". Zwrócenia uwagi wymaga, że w orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się potrzebę poszanowania takich cech postępowania administracyjnego jak sprawiedliwość, związana z nią bezstronność, rzetelność oraz zaufanie do orzekającego organu. Z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) wyprowadzany jest obowiązek respektowania przede wszystkim przez ustawodawcę wymogów sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed organami władzy publicznej. Zadaniem ustawodawcy jest ukształtowanie postępowania w sposób umożliwiający wyeliminowanie czynników mogących wywołać wątpliwość, co do bezstronności osób zaangażowanych w rozstrzyganie o prawach i obowiązkach jednostek. Powinność urzeczywistnienia tej zasady dotyczy także wykładni i stosowania przepisów procesowych przez sądy oraz inne organów władzy publicznej. Podstawowym sposobem zapewnienia bezstronności jest zaś instytucja wyłączenia od orzekania (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 18 lutego 2012 r. II GSP 4/12 – i powołane tak orzecznictwo oraz piśmiennictwo). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie istnienia podstaw do wyłączenia członków organu kolegialnego od udziału w postępowaniu, z uwagi na wątpliwość co do ich bezstronności, bez znaczenia jest fakt, że wskutek tych wyłączeń może dojść do tego, że Komisja, z uwagi na brak ustawowego quorum, nie będzie zdolna do podejmowania decyzji. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że personalnie stałymi członkami składu Komisji Nadzoru Finansowego są Przewodniczący oraz jego Zastępcy. Wskazują na to regulacje dotyczące ich powołania oraz odwoływania (art. 7,8 i 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). Brak jest natomiast unormowania trybu powoływania członków komisji, wymienionych w art. 5 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Trafnie przyjmuje się zatem, że umocowanie dla przedstawiciela ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego oraz dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jak i delegacja dla [...] Narodowego Banku Polskiego – dokonuje się przez udzielanie pełnomocnictwa (jednorazowego bądź stałego). Co prawda należy zgodzić się z tym, że powinno się dążyć do w miarę stałego i długoterminowego reprezentowania w pracach komisji przez jej członków (v. Środki nadzoru nad rynkiem kapitałowym; M. Dyl; publ. Lex 2012). Jednakże zmiany członków komisji wymienionych w przytoczonym wyżej art. 5 ust. 2 ustawy są dopuszczalne i - jak wynika z akt tej sprawy – praktykowane. Podnieść należy także, że w obecnym stanie prawnym art. 11 ust. 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym przewiduje wprost, że gdy Komisja wskutek wyłączenia jej członków nie może załatwić sprawy, Prezes Rady Ministrów wyznacza do załatwienia sprawy inny organ administracji publicznej. Istnieje też regulacja precyzująca wyłączanie członków składu Komisji, w ten sposób, że o wyłączeniu Zastępcy Przewodniczącego lub członków Komisji od udziału w postępowaniu w sprawie w przypadkach określonych w art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postanawia Przewodniczący Komisji na wniosek strony, Zastępcy Przewodniczącego, członka Komisji albo z urzędu (art. 11 ust. 7). O wyłączeniu zaś Przewodniczącego Komisji od udziału w postępowaniu w sprawie, w przypadkach określonych w art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postanawia Komisja - podejmując uchwałę bez udziału Przewodniczącego Komisji na wniosek strony, Przewodniczącego Komisji, Zastępcy Przewodniczącego lub członka Komisji (art. 11 ust. 8). Przytoczone unormowania ustawy o nadzorze na rynkiem finansowym (art. 11 ust. 7,8 i 9) dodano z dniem 24 października 2011 r. - przez art. 166 pkt 5 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. z 2011, nr 199, poz.1175). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano jednak, że zmiany zawarte w jej art. 166, a dotyczące ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym - mają charakter porządkujący a uzupełnienie służy usprawnieniu funkcjonowania KNF. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że także w uprzednio obowiązującym stanie prawnym zasadę wyznaczania przez Prezesa Rady Ministrów innego organu do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Komisja wskutek wyłączenia jej członków sprawy załatwić nie może, można wywieść z treści odpowiednio stosowanego art. 26 § 3 zdanie trzecie k.p.a. Z kolei regulacje art. 11 ust. 7 i 8 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym są doprecyzowaniem art. 27 § 1 zdanie drugie k.p.a. W świetle dotychczasowych rozważań brak zatem racjonalnych argumentów, które podważałyby prawdopodobieństwo braku bezstronności członków Komisji Nadzoru Finansowego - posiadających jednostki uczestnictwa funduszu inwestycyjnego - w postępowaniu, przedmiotem którego było m.in. ustalenie czy doszło do naruszenia interesu uczestników funduszu inwestycyjnego. Już z tych względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Ponieważ co do oceny zasadności wyłączenia członków Komisji Nadzoru Finansowego od udziału w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istniała podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., zatem nie tylko uchylił zaskarżony wyrok ale i rozpoznał skargę - uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 575, teza 1). Z uwagi zaś na to, że sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ o właściwym składzie odniesienie się do pozostałych podstaw kasacyjnych jest przedwczesne. Mając na uwadze całokształt rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego wyżej art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.