I SA/Wa 570/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta G., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt położony w G. przy ul. [...], oznaczony jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, przejęty na własność Miasta G.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku E. i J. małż. C., ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisane wyżej działki gruntu. Podstawą do ustalenia odszkodowania była wartość nieruchomości, określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 9 sierpnia 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta G. kwestionując sposób oszacowania nieruchomości i określoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość ustalonego odszkodowania. Rozpoznając sprawę Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Miasta G. w związku z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...] zatwierdzającą, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991, Nr 30, poz. 127 ze zm.), projekt podziału działek nr [...] i nr [...], położonych w G., stanowiących własność E. i J. małż. C.. W wyniku dokonanego podziału powstały m.in. działki nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczone pod budowę ulic. Strony postępowania nie uzgodniły wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, w związku z czym byli właściciele nieruchomości wnioskiem z dnia 23 lutego 2001 r. wystąpili do Starosty Powiatu G. o rozstrzygnięcie sprawy. Kolejne dwie wydane w sprawie decyzje były uchylane w postępowaniu odwoławczym. Sporządzone zaś w trakcie postępowania operaty szacunkowe zostały zakwestionowane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W związku z powyższym Starosta G. zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Stosowny operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego W.P., który w operacie z dnia 9 sierpnia 2010 r. dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w G., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, na kwotę [...] zł. Wycena została wykonana według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale oraz jej wartości na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wojewoda [...] podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż decyzja organu pierwszej instancji podjęta została po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 30 września 2010 r. z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego, z zachowaniem wynikającej z art. 10 kpa zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta Powiatu G. pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. wystąpił do autora operatu szacunkowego o wyjaśnienie m.in. braku uzasadnienia w operacie, zastosowania jako pierwszej metody opisanej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), podczas gdy interpretacja tego przepisu wskazuje, że zastosowanie metody określonej w § 36 ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w § 36 ust. 2. Niezastosowanie tej kolejności powinno być dokładnie uzasadnione. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. wyjaśnił, że obowiązujące od dnia 16 grudnia 2006 r. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wykluczyły możliwość zawierania aktualnie jakichkolwiek transakcji nabywania gruntów pod drogi publiczne zgodnie z warunkami zawartymi w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Użyte w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. pojęcie "ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele" nie istnieje, co znane jest np. z Opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. z dnia 10 września 2008 r., znak [...]. W kolejnych zaś pismach z dnia 27 września 2010 r. i 21 listopada 2010 r. oraz na rozprawie administracyjnej, rzeczoznawca majątkowy odpowiedział na liczne zarzuty do sporządzonego operatu podnoszone przez Burmistrza Miasta G.. Wojewoda [...] przytoczył treść art. 134 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, że określona w operacie szacunkowym z dnia 9 sierpnia 2010 r. wartość nieruchomości ustalona została w sposób wymagany przez powołane przepisy. Organ odwoławczy wskazał, że przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Organ szczegółowo opisał zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego metodę szacowania nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. wyjaśnił przyczyny niezastosowania metody opisanej § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] zaznaczył, że w operacie szacunkowym z dnia 9 sierpnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy badał i analizował lokalny rynek nieruchomości nabywanych pod drogi lub ich poszerzenia, co znajduje odzwierciedlenie w tabeli 8.2.1 operatu, gdzie odnotowano 5 transakcji sprzedaży tego typu nieruchomości. Ze względu jednak na to, że - jak ustalił rzeczoznawca - transakcje te nie spełniają warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowane zostały zasady określone w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 9 sierpnia 2010 r. należało uznać za dokument mający wartość dowodową w sprawie ustalenia odszkodowania, gdyż wykonany został zgodnie z przepisami prawa. Brak było zatem podstaw do powoływania innego rzeczoznawcy majątkowego, aby ponownie szacował przedmiotową nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto G. zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa formalnego, tj. art. 80 kpa polegającą na braku dostatecznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego pod kątem jej zgodności z przepisami prawa: - dotyczącymi zastosowania prawidłowego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury, a także danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy gospodarce nieruchomościami), - dotyczącymi zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie dokonania wyceny w oparciu o przepis § 36 ust. 2 tego rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że biegły ustalił, iż istnieją na rynku transakcje dotyczące sprzedaży gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi oraz bezpodstawnie wyeliminował te transakcje przy opracowywaniu operatu. Zdaniem skarżącego uzasadnienie biegłego dotyczące powodów wykluczenia tych transakcji zawartych pod drogi z powodu rzekomego wykluczenia ich przez ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie odpowiada rzeczywistości, a powołana ustawa nie wyklucza stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Skarżący zarzucił ponadto, że organy administracji obu instancji pominęły zalecenia sądów administracyjnych w zakresie określania prawidłowej wysokości odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji ustalając odszkodowanie za grunt położony w G. przy ul. [...], oznaczony jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, przejęty na własność Miasta G., przeznaczony pod budowę ulic uznały, że sporządzony w dniu 9 sierpnia 2010 r. operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, jest prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. W ocenie Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Zauważyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania toczyło się w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania, w związku z tym, że między właścicielami nieruchomości a Burmistrzem Miasta G. nie doszło do uzgodnienia w powyższej kwestii, ustalona została na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 -135). Wskazać należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). W myśl zaś art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym podkreślić trzeba, że oceny sporządzonego operatu szacunkowego dokonuje właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisane wyżej działki gruntu wydzielone pod budowę ulic, przyjęły operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 sierpnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.P., który dokonując wyceny nieruchomości zastosował metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Zaznaczyć zatem trzeba, że zasady ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, reguluje § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w myśl którego do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W myśl zaś § 36 ust. 2 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Z powołanych przepisów wynika zatem, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów wydzielonych pod drogi publiczne zastosowanie ma metoda opisana w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a następnie – w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 – metoda opisana w § 36 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Metoda opisana w § 36 ust. 2 pkt 2 nie ma tu natomiast zastosowania. Podkreślić trzeba, że wskazane przepisy jednoznacznie określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Dopiero zaś w przypadku braku takich celów, możliwe jest odwołanie się do wartości gruntów, z których wydzielone zostały działki pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 pkt 1). Innymi słowy przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. możliwe jest dopiero po ustaleniu, że na analizowanym obszarze nie występują transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien natomiast należycie uzasadnić wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyklucza zastosowanie metody określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zauważyć należy, że powyższy pogląd wielokrotnie prezentowany był w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1259/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 492/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 97/08). Sąd w obecnym składzie stanowisko to w pełni podziela. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, ustalające wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są wadliwe. Przedmiotowe decyzje wydane bowiem zostały w oparciu o operat szacunkowy, który nie spełnia wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach prawa. Zauważyć trzeba, że z analizy przedmiotowego operatu z dnia 9 sierpnia 2010 r. oraz z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego W.P. zawartych w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. wynika, iż wycena nieruchomości sporządzona została na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu natomiast w przedmiotowej sprawie zastosowanie mieć powinna metoda określona w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Jak wyżej wskazano zastosowanie metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 możliwe jest dopiero po ustaleniu, że na analizowanym obszarze nie występują transakcje, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że na analizowanym rynku były zawierane transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi lub ich poszerzenie. Transakcje te ("w celu informacyjnym") wskazuje sam rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 9 sierpnia 2010 r. (strona 10, tabela 8.2.1). Nie ulega zatem wątpliwości, że przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosowana być powinna metoda opisana w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Podkreślić przy tym należy, że sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy nie jest w żaden sposób uprawniony do oceny samych transakcji sprzedaży. Do zadań rzeczoznawcy należy zbadanie i ustalenie czy właściwe transakcje wystąpiły na danym rynku. Jednocześnie zauważyć trzeba, że opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. z dnia 10 września 2008 r., znak [...] nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Powoływanie się zatem na wskazaną opinię jako podstawę uzasadniającą niezastosowanie przez rzeczoznawcę przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. jest całkowicie bezzasadne. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organów obu instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy orzekające za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przyjęły wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Decyzje organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, co skutkuje ich uchyleniem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – w brzemieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie z dniem 26 sierpnia 2011 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.