I OSK 175/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i J. małż. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 570/11 w sprawie ze skargi Miasta [..] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Miasta [..] i uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [..]z dnia 6 grudnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. Starosta Powiatu [..], po rozpatrzeniu wniosku E. i J. J., ustalił odszkodowanie w wysokości 329 957 zł za grunt położony w [..] przy ul. [..], oznaczony jako działki nr [..]o ogólnej powierzchni 0,2594 ha, przejęty na własność Miasta [..]. Podstawą do ustalenia odszkodowania była wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 9 sierpnia 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta [..], kwestionując sposób oszacowania nieruchomości i jej wartość określoną przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym samym wysokość ustalonego odszkodowania. Decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość stała się własnością Miasta [..] w związku z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [..] z dnia 10 czerwca 1996 r., zatwierdzającą, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), projekt podziału działek nr [..], stanowiących własność E. i J. J.. W wyniku dokonanego podziału powstały m.in. przeznaczone pod budowę ulic działki nr [..]. Strony postępowania nie uzgodniły wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, w związku z czym byli właściciele wystąpili do Starosty Powiatu [..]o rozstrzygnięcie sprawy. Kolejne dwie wydane w sprawie decyzje były uchylane w postępowaniu odwoławczym. Sporządzone zaś w trakcie postępowania operaty szacunkowe zostały zakwestionowane przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W związku z powyższym Starosta [..]zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową nieruchomości. Stosowny operat szacunkowy sporządzony został w dniu 9 sierpnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.P., który dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości na kwotę 329 957 zł. Wycena została wykonana według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale oraz jej wartości na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że Starosta Powiatu [..]wystąpił do autora operatu szacunkowego o wyjaśnienie m.in. braku uzasadnienia w operacie dla zastosowania jako pierwszej metody opisanej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), podczas gdy interpretacja tego przepisu wskazuje, że pierwszeństwo ma zastosowanie metody określonej w § 36 ust. 1. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że obowiązujące od dnia 16 grudnia 2006 r. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykluczyły możliwość zawierania jakichkolwiek transakcji nabywania gruntów pod drogi publiczne zgodnie z warunkami zawartymi w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej u.g.n.. Użyte w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. pojęcie "ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele" nie istnieje, co wynika np. z opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki, przytaczając treść art. 134 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uznał, że wartość nieruchomości ustalona została w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Organ szczegółowo opisał zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego metodę szacowania nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił przyczyny niezastosowania metody opisanej § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy badał i analizował lokalny rynek nieruchomości nabywanych pod drogi lub ich poszerzenia, co znajduje odzwierciedlenie w tabeli 8.2.1 operatu, gdzie odnotowano 5 transakcji. Ze względu jednak na to, że transakcje te nie spełniają warunków zawartych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastosowane zostały zasady określone w § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [..], zarzucając jej naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na braku dostatecznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego pod kątem jej zgodności z przepisami prawa dotyczącymi: 1/ zastosowania prawidłowego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości z uwzględnieniem celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury, a także danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.), 2/ zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie dokonania wyceny w oparciu o § 36 ust. 2. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania toczyło się w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania, w związku z tym, że między właścicielami nieruchomości a Burmistrzem Miasta [..] nie doszło do uzgodnienia w powyższej kwestii, ustalona została na podstawie przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 -135 u.g.n.). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). W myśl zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym oceny sporządzonego operatu szacunkowego dokonuje właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Szczegółowe regulacje w tej kwestii zawiera natomiast rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy administracji jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod budowę ulic przyjęły operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 sierpnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.P., który dokonując wyceny nieruchomości zastosował metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sąd I instancji zaznaczył, że zasady ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. reguluje § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w myśl którego do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stosuje się przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W myśl zaś § 36 ust. 2 pkt 1 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Wskazane przepisy jednoznacznie określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny. Przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia możliwe jest dopiero po ustaleniu, że na analizowanym obszarze nie występują transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien natomiast należycie uzasadnić wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyklucza zastosowanie metody określonej w § 36 ust. 1. Sąd I instancji uznał zatem, że decyzje organów obu instancji, ustalające wysokość odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., są wadliwe. Wydane one bowiem zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, choć zastosowanie mieć powinna metoda określona w § 36 ust. 1. Sąd ponownie podkreślił, że zastosowanie metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia możliwe jest dopiero po ustaleniu, że na analizowanym obszarze nie występują transakcje, o których mowa w § 36 ust. 1. Tymczasem na analizowanym rynku były zawierane transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi lub ich poszerzenie, które "w celu informacyjnym" wskazał sam rzeczoznawca w operacie szacunkowym (strona 10, tabela 8.2.1). Sąd dodał, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny samych transakcji sprzedaży. Do jego zadań należy zbadanie i ustalenie, czy właściwe transakcje wystąpiły na danym rynku. Również opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. skargę kasacyjną złożyli J. i E. J.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przejawiające się w błędnym uznaniu, że wartość nieruchomości powinna zostać oszacowana w oparciu o metodę opisaną w § 36 ust. 1, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował przepis § 36 ust. 2. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu składający skargę kasacyjną podnieśli, że w sytuacji, w której brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Niesłusznie zatem Sąd podniósł, jakoby rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił wyboru metody określonej w 36 ust. 2 pkt 1. W operacie szacunkowym rzeczoznawca ujął transakcje uzyskiwane ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W [..] w okresie 2 lat znaleziono jedynie 5 nieruchomości sprzedanych pod drogi, których ceny w żaden sposób nie przystają do wycenianej nieruchomości. Ze względu na to, że transakcje pod drogi nie spełniają warunków zawartych w art. 151 ust. 1 u.g.n., biegły zastosował zasady określone w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto obowiązujące od dnia 16 grudnia 2006 r. przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykluczyły możliwość zawierania aktualnie jakichkolwiek transakcji nabywania gruntów pod drogi publiczne zgodnie z warunkami zawartymi w art. 151 ust. 1 u.g.n. W myśl tych przepisów grunty wydzielone liniami rozgraniczającymi w decyzji o lokalizacji drogi publicznej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych oraz własnością jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych, gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna za odszkodowaniem. Użyte w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego pojęcie "ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele" zatem nie istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie jedynym argumentem za uznaniem wadliwości wyroku Sądu I instancji jest przekonanie, że dla oszacowania nieruchomości przeznaczonej pod drogę, a przejętej wcześniej z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, podstawą nie może być § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie autora skargi kasacyjnej bowiem z uwagi na okoliczności przejęcia gruntu przeznaczonego pod drogi, nie może być mowy o spełnieniu przez takie transakcje warunków określonych w art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) - nie spełniają one bowiem warunków umów rynkowych, a zatem przy szacowaniu nie istnieją ceny transakcyjne takich nieruchomości. W tej sytuacji zastosowanie przy sporządzaniu wyceny powinien mieć § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. Teza taka nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołane rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen zezwala na odwołanie się do metody opisanej w § 36 ust. 2 pkt 1. Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem z twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym wynika, że transakcje takie były, choć ich liczba była niewielka - 5. Jednak warto zwrócić uwagę, że z operatu szacunkowego nie wynika, czy są to wszystkie transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi, jakie miały miejsce na terenie [..]a, czy też biegły wybrał jedynie 5, bowiem uczynił to, jak sam zaznaczył, wyłącznie w celach informacyjnych. Po drugie nie sposób zrozumieć, dlaczego wyłącznie transakcje z terenu miasta [..]a miałyby być miarodajne dla oszacowania gruntów będących przedmiotem wyceny. Nie można przyjmować, że przy szacowaniu wartości nieruchomości wywłaszczanych pod drogi publiczne, nieruchomości podobne przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania muszą znajdować się wyłącznie na rynku lokalnym. Obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawierał bowiem takich ograniczeń. Nie wdając się już w szczegółowe rozważania w tej kwestii, przytoczyć wystarczy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1857/11, stwierdził, że skoro § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, dotyczy bowiem kwestii szacowania nieruchomości o wyjątkowo wąskim zakresie przedmiotowym – wyłącznie nieruchomości przeznaczonych pod drogi, to należy go stosować przyjmując jego wyjątkowy charakter. Nie zawsze zatem należy kwestię cen transakcyjnych osiąganych przez nieruchomości podobne do szacowanej oceniać przez pryzmat zasad określonych ogólnie w art. 154 i 155 u.g.n. Po pierwsze, ograniczenie się wyłącznie do rynku lokalnego nie wynika z treści § 36 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Po drugie – prawodawca dostrzegając problem z właściwą interpretacją ww. przepisu, dokonał jego zmiany. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) nadał nową treść § 36 (§ 1 pkt 11 rozporządzenia zmieniającego). Obecnie przepis ten stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). Z kolei w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). Przepisy te mają również zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. (§ 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w aktualnym brzmieniu). Obecnie nie ma już zatem żadnych wątpliwości, że przy szacowaniu nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne (jak w niniejszej sprawie), rzeczoznawca może przyjmować do porównań, oprócz z terenu gminy czy powiatu, również nieruchomości z rynku regionalnego – czyli w niniejszej sprawie z obszaru województwa mazowieckiego. Oczywiście cytowany przepis nie brzmiał w dacie sporządzania operatu szacunkowego tak jednoznacznie, jednak nawet wówczas nie zabraniał przyjmować cen transakcyjnych osiągniętych na rynku regionalnym. Należy zatem przyjąć, że celem prawodawcy już wówczas nie było nadmierne ograniczenie rzeczoznawców w możliwości przyjmowania do porównań nieruchomości o specyficznym charakterze (przeznaczonych pod drogi) spoza rynku lokalnego, a następnie, dokonując nowelizacji przepisu, rozwiał już wszystkie wątpliwości, doprecyzowując swoje pierwotne intencje. Nie bez znaczenia dla takiej oceny jest również okoliczność, że przyjęcie obecnie, że w 2010 r. rzeczoznawcy nie mogli przyjmować do porównań nieruchomości z rynku regionalnego, nie będzie miało dla sprawy żadnego znaczenia. Nakazując bowiem ponowne wykonanie operatów będą oni bowiem związani obecnym brzmieniem rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości Zatem raz jeszcze podnieść należy, że to przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazuje zasadę określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest je stosować. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r., I OSK 309/11. W tym kontekście należy również ocenić argumentację autora skargi kasacyjnej, kwestionującą rynkowy charakter umów zawieranych w celu nabycia gruntów pod budowę dróg. W ten sposób dążył on do wykazania, że ustalanie odszkodowania według obowiązujących przepisów uniemożliwia określenie rynkowej ceny danej nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi. Brak jest jednak dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Stanowisko o braku elementów pozwalających - w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. - uznać daną transakcję za rynkową, należy ocenić negatywnie. Trzeba przy tym podkreślić, że nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.