II SA/Gd 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącej I. P. kwotę 1.277 zł (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 23 marca 2000 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 359/99, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi I. P., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 26 maja 1998 roku, nr [...] o odrzuceniu zarzutu I. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. - cześć północna w zakresie dotyczącym projektowanej likwidacji obiektu usługowego, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. S. nr [...] w W.. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że przy odrzuceniu zarzutów Rada Miasta przyjęła, iż I. P. nie jest właścicielką części działki nr [...], a znajdujący się na tej działce pawilon handlowy jest obiektem tymczasowym oraz że obowiązek jego rozbiórki wynika z decyzji Wojewody. Sąd przyjął, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie żaden z przytoczonych wyżej argumentów, na których oparto odrzucenie zarzutów, nie jest prawdziwy bądź nie został udokumentowany. Podniósł, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia 12 marca 1999 roku, sygn. akt [...], stwierdzono, że skarżąca wraz z mężem nabyła z dniem 1 października 1990 roku przez zasiedzenie część działki nr [...] o obszarze 270 m2. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano m.in., że znajdujący się na tej działce pawilon handlowy wybudowany został legalnie i ma lokalizację stałą. Odrzucając zarzut nie ustosunkowano się w ogóle do zagadnienia możliwości oraz dopuszczalności rozwiązań alternatywnych, co jest jednym z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sporów pomiędzy interesem właściciela nieruchomości, a wspólnot samorządowych. Istotą zarzutu skarżącej była nie tylko przewidziana w projekcie planu likwidacja pawilonu lecz przede wszystkim przeznaczenie jej własności pod komunikację kołową i pieszą. Skoro zatem uzasadnienie zaskarżonej uchwały oparto na błędnej ocenie stanu prawnego nieruchomości i nie wykazano braku możliwości rozwiązań alternatywnych, to Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15 poz. 139 ze zm. – dalej jako u.z.p.), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Po zwrocie akt sprawy, wraz z wyrokiem Sądu, Rada Miasta, bez ponownego rozpatrzenia zarzutów I. P., podjęła uchwałę z dnia 26 czerwca 2001 roku, nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. - część północna. Na skutek skargi I. P. na ww. uchwałę, w zakresie dotyczącym ustaleń dla jej działki nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 561/05 stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że przy ocenie legalności tej uchwały będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy. Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 23 marca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 359/99 wynika, że sprawa dotycząca procedury uchwalenia tego samego planu była już przedmiotem skargi do sądu. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Analogiczna regulacja znajduje się w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), stosownie do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała narusza przepisy art. 18 ust 2 pkt. 8 - 11 u.z.p. z uwagi na to, że nie rozpatrzono ponownie zarzutów wniesionych do projektu tego planu, co - stosownie do art. 27 ust 1 tej ustawy, powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla działki stanowiącej własność skarżącej. Sąd wyjaśnił również, że - stosownie do art. 85 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu oznacza to, że w dalszej procedurze uchwalania planu dla przedmiotowej działki będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym zwrocie akt sprawy, Rada Miasta - uchwałą z dnia 30 czerwca 2009 roku, nr [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we fragmencie miasta dla działki nr [...], Obr. [...], przy ul. S. w W., jako podstawę prawną uchwały wskazując art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako u.s.g.). W uchwale ustalono podział obszaru objętego planem tj. działki nr [...], na dwa tereny oznaczone cyframi i symbolami – 1.M/U o powierzchni 0,0150 ha oraz 2.KPX o powierzchni 0,0120 ha. Teren oznaczony symbolem 1.M/U przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową oraz pod zabudowę usługową – zabudowa śródmiejska. Partery budynków przeznaczono pod usługi. Teren oznaczony symbolem 2.KPX przeznaczono pod plac miejski, skwer. Wprowadzono przy tym na tym terenie zakaz zabudowy, za wyjątkiem niekubaturowych obiektów małej architektury, publicznych toalet pod poziomem posadzki urządzonego placu miejskiego lub skweru. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że brak planu w eksponowanym krajobrazie zachodniej części śródmieścia W. uniemożliwia prawidłowe zagospodarowanie przestrzeni najważniejszej części miasta W. Przedstawione w planie ustalenia pozwolą na taki sposób zagospodarowania fragmentu przestrzeni miejskiej, który uwzględnia nade wszystko walory historyczne, lokalizacyjne i wysoką rangę publicznej przestrzeni śródmieścia W. , zapewniając jednocześnie poszanowanie interesów właściciela nieruchomości objętej planem oraz nieruchomości przyległych. Istotną zaletą planu jest to, że wpisuje się on i uzupełnia realizowany przez Gminę Miasta W. projekt "rewitalizacji północnej części Śródmieścia W. w kwartale ulic S., S., M., J., R., Św. J. w W.". Projekt planu w przedstawionym kształcie został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia 19 grudnia 2008 roku. Wyjaśniono nadto, iż w celu wypracowania właściwego rozwiązania projektowanego planu rozważono kilka wariantów, z których wybrano wersję najlepiej uzasadnioną historycznie i przestrzennie, kreującą czytelnie przestrzeń publiczną w formie "bramy miejskiej". Rada Miasta wskazała, że działka nr [...] nie stanowi działki ukształtowanej historycznie, gdyż powstała na mocy postanowień Sądu Rejonowego w W. z dnia 28 października 1997 roku, sygn. akt [...], oraz z dnia 12 marca 1999 roku, sygn. akt [...], w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości przez I. i B. P., z jednoczesnym ustaleniem sądowego podziału działki nr [...] na 9 działek, w tym przedmiotową działkę nr [...]. Do chwili dokonania podziału geodezyjnego działka nr [...] w całości stanowiła fragment przedpola ekspozycji miasta lokacyjnego w jego historycznych granicach, w związku z czym zaprojektowanie w planie miejskiego placu przy ulicy S., od którego rozpoczyna się pierzeja zabudowy wzdłuż traktu pieszego prowadzącego do Placu J., z możliwością zlokalizowania na nim obiektu małej architektury (np. w formie pomnika lub fontanny) pokazuje granicę historycznego zasięgu miasta. Jest to realizacja postulatu zaakcentowania historycznej "bramy miejskiej" zawartego w "Opinii urbanistyczno-konserwatorskiej dot. istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] i jej otoczenia przy ulicy S. w W. oraz Studium urbanistyczno -konserwatorskiego rewaloryzacji tego fragmentu zabytkowego układu urbanistycznego miasta W." autorstwa dr inż. arch. A. K. z 1999 roku. Rozwiązaniem skrajnym, wynikającym z faktu, iż działka nr [...] w ujęciu historycznym stanowiła niezabudowane przedpole ekspozycji miasta lokacyjnego, była całkowita rezygnacja z zabudowy działki nr [...], lecz taki wariant planu odrzucono. Przedstawione rozwiązanie jest też kontynuacją ustaleń zawartych w planach miejscowych, które obowiązywały wcześniej, ponadto plan ustala konieczność uzgodnienia projektu budowlanego z właściwym konserwatorem zabytków, po uprzednim wykonaniu studium krajobrazowo-architektonicznego, którego zadaniem będzie uzasadnienie projektowanej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej przestrzeni publicznej oraz projektowanej zabudowy w kontekście krajobrazu otoczenia, położonego w strefie restauracji urbanistycznej układu urbanistyczno - krajobrazowego miasta , wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego decyzją z dnia 26 lutego 1979 roku pod numerem [...] (dawny numer rejestru [...]). Sposób przeprowadzenia linii rozgraniczającej pomiędzy terenem 1.M/U, a terenem 2.KPX pokazany na rysunku planu stanowi kompozycyjną kontynuację granic na zasadzie przedłużenia linii granicy geodezyjnej pomiędzy działkami nr [...] i [...] w kierunku działki nr [...]. W zakresie zagospodarowania kubaturowego dopuszczającego w północnej części obszaru planu realizację nowej zabudowy na działce nr [...], powtórzono ideę polegającą na przedłużeniu linii pierzei zabytkowego budynku dawnego Szpitala A. z końca XIX w., (dzisiaj budynku B - dalej B) oraz budynku mieszkalno-usługowego przy ul. S. [...], wytyczając tym samym obowiązujące w planie linie zabudowy. Rada Miasta wskazała, że w planie nie wykluczono realizacji kondygnacji podziemnych, w których też można realizować różnego rodzaju usługi dopuszczone planem. Planowana zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa powinna mieć charakter zabudowy śródmiejskiej. W celu uniknięcia realizacji zabudowy o charakterze substandardowym lub nie harmonizującej z gabarytami sąsiadujących budynków, w planie wprowadzono wymóg realizacji zabudowy według minimalnych gabarytów. Oznacza to, że nie można zrealizować np. zabudowy o wysokości jednej kondygnacji (wysokość ustalono na 9-12m i 2-3 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem piwnic), zaś minimalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 40%. Minimalną intensywność zabudowy terenu ustalono na 0,8. W terenie położonym w strefie restauracji urbanistycznej stosuje się zatem zasady kształtowania struktury przestrzennej polegające na wprowadzeniu ustalonych precyzyjnie rygorów wynikających z zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, które przyczynią się do jak najwyższych standardów dla przestrzeni miejskiej o charakterze prestiżowym (w przeciwieństwie do stanu istniejącego). Ustalone kształty dachów w przedziale 20-30 stopni oraz wysokość zabudowy - dwie lub trzy kondygnacje, nawiązują do pierzei zabudowy ulicy biegnącej wzdłuż dłuższego boku działki nr [...] i w ulicy S. W ocenie Rady, za realizacją przedstawionego do uchwalenia projektu planu przemawia możliwość realizacji zabudowy na części działki [...], a planowane zagospodarowanie w formie skweru będzie stanowić uzupełnienie publicznej przestrzeni Śródmieścia, z jednoczesnym "domknięciem" narożnika kwartału zabudowy - pożądanym ze względów urbanistycznych, akceptowanym jednocześnie ze stanowiska konserwatorskiego. Odnosząc się do wniesionych w dniu 18 maja 2009 roku (data wpływu - 20 maja 2009 roku) uwag I. P. do projektu planu, Rada Miasta podniosła, że procedura sporządzania planu na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 21 listopada 1995 roku została zakończona z chwilą podjęcia przez Radę Miasta uchwały nr [...] z dnia 26 czerwca 2007 roku w sprawie uchylenia uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 21 listopada 1995 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Śródmieścia W. w części dotyczącej fragmentu działki nr [...], obr. [...] (obecnie działki nr [...], obr.[...].). W dalszej kolejności Rada Miasta podjęła - już na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uchwałę nr [...] z dnia 26 czerwca 2007 roku, stanowiącą podstawę prawną sporządzania niniejszego planu. Odnosząc się do uwagi dotyczącej zachowania pawilonu handlowego istniejącego na działce nr [...], Rada Miasta stwierdziła, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie również ustalenia niniejszego planu, nie nakładają na właścicieli poszczególnych nieruchomości obowiązku realizacji inwestycji przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (lub dokonywania rozbiórki obiektów przewidzianych w planie do rozebrania) z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu. Oznacza to, że istniejący pawilon handlowy można utrzymywać do czasu, gdy właściciel nieruchomości lub też gmina realizująca cele publiczne, postanowią przystąpić do realizacji nowych inwestycji przewidzianych w planie. Realizacja nowych zamiarów inwestycyjnych będzie mogła nastąpić pod warunkiem zachowania zgodności z ustaleniami planu, będzie również podlegała na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego kontroli zgodności zamiarów inwestycyjnych z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). W planie ustalono możliwość realizacji publicznego placu miejskiego, skweru, na obszarze 2.KPX, czyli na tej części działki nr [...], która jest aktualnie zabudowana istniejącym pawilonem. Zgodnie z art. 36 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Odnośnie postulatu I. P. dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego, na działce nr [...], obr. [...], położonej przy ul. S. w W., Rada Miasta stwierdziła, że procedura ustalania warunków zabudowy jest aktualnie prowadzona, jednak zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie stanowi to przeszkody do równoległego sporządzania planu miejscowego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczają w art. 62 ust. 1 możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na określony czas w sytuacji, gdy rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, jednak przepisy te nie przewidują sytuacji odwrotnej. Świadczą o tym zapisy art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rada podniosła, że z wyżej opisanych powodów, uwagi wniesione przez I. P. nie zostały uwzględnione w projekcie uchwały, a stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu zawarte zostało w załączniku nr 2 do uchwały. Odnośnie uwagi do projektu planu złożonych przez J. M. Rada Miasta wskazała, że jest on właścicielem budynku usługowo - mieszkalnego, który użytkuje na podstawie wydanej na jego rzecz decyzji Starosty Powiatowego w W. nr [...] z dnia 15 lipca 1999 roku w sprawie dopuszczenia do użytkowania w pełnym zakresie budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] obr. [...] w W. przy ul. S. [...]. Przedstawiony do publicznego wglądu projekt planu został sporządzony na obszarze obejmującym jedynie działkę nr [...] obr. [...] i nie obejmuje sąsiednich nieruchomości. Wbrew twierdzeniu J. M., ustalenia projektowanego planu uwzględniają również stan faktyczny zabudowy działki nr [...] (zabudowę zrealizowano na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę), szczególnie fakt, iż budynek zrealizowano z oknami usytuowanymi w granicy z działką nr [...]. Wbrew twierdzeniu J. M., w sytuacji, gdy w planie założono możliwość realizacji nowej zabudowy na północnym fragmencie działki nr [...], przeznaczając jednocześnie południową część tej działki na publiczny plac miejski, bez możliwości realizacji zabudowy kubaturowej, stwarza to możliwość niepogorszenia walorów użytkowych istniejącego budynku. Rada stwierdziła jednak, że podstawowym powodem nieuwzględnienia tej uwagi jest to, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, polegającego na ustaleniu w planie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nie jest możliwe stwierdzenie niezgodności inwestycji przewidzianych w planie z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Przedmiotowy plan stwarza jedynie potencjalne możliwości realizacji zabudowy w późniejszym czasie, nie wywołuje więc skutków prawnych polegających na pozwoleniu na budowę, gdyż kwestie zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego będą przedmiotem postępowania prowadzonego na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, jakim będzie sporządzanie projektu budowlanego, przygotowywanie wniosku o pozwolenie na budowę oraz postępowanie w sprawie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, stosownie do wymagań i kompetencji określonych w ustawie - Prawo budowlane i przepisach szczególnych. Zachowanie zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa budowlanego obejmuje również zgodność z przepisami techniczno -budowlanymi, w tym przede wszystkim z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Rada Miasta stwierdziła, że plan sporządzono dochowując wymagań ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie wymieniając: rozważenie wariantowych rozwiązań planu, posiłkowanie się opracowaniami specjalistycznymi z dziedziny konserwacji zabytków, nawiązanie projektowanymi ustaleniami planu do realizowanego projektu rewitalizacji północnej części Śródmieścia W., uzyskanie pozytywnych opinii i uzgodnień projektu planu, następnie poddanie projektu planu publicznej ocenie poprzez wyłożenie go wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu i przeprowadzenie debaty publicznej. Rada nie zgodziła się z twierdzeniem, iż gmina sporządzając projekt przedmiotowego planu nadużyła swego władztwa planistycznego, gdyż procedura została przeprowadzona z dużą starannością, w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawę z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w związku z czym z opisanych powodów, uwagi wniesione przez J. M. nie zostały uwzględnione w projekcie uchwały. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rozstrzygnięcie Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu zawarte zostało w załączniku nr 2 do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. P. żądając stwierdzenia jej nieważności oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Rada Miasta po raz trzeci podjęła uchwałę zatwierdzającą plan miejscowy opracowany dla działki nr [...] w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprzecznie z art. 85 pkt 2 tej ustawy oraz sprzecznie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 561/05. Nie opracowano planu miejscowego w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie udzielono odpowiedzi na jej zarzut z 1998 roku. Wskazała, że ustalenia planu zmierzają do odebrania jej własności działki zabudowanej legalnie obiektem usługowym o charakterze stałym. Skarżąca stwierdziła, że Rada Miasta uchwaliła plan miejscowy dla działki nr [...] dla potrzeb J. M. Wskazała, że wszystkie budynki przyległe i sąsiednie wykonane są jako nowoczesne, bez uzgodnień konserwatorskich. Wskazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie z jej działką znajduje się działka nr [...] zabudowana w ostatnich dwóch latach budynkiem IV-kondygnacyjnym, usługowym, stanowiącym 100% zabudowy działki. Zdaniem skarżącej, ponieważ działka ta stanowiła własność Gminy Miasta W., można było ją przeznaczyć na plac z małą architekturą. Jak wskazała skarżąca, do dnia dzisiejszego Prezydent Miasta nie wydał na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], lecz decyzją z dnia 10 lipca 2009 roku odmówił wydania decyzji, która została zaskarżona przez skarżącą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że skarżąca powiela zastrzeżenia złożone między innymi w formie uwag do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Ponadto omówienie procedury sporządzania planu zostało zawarte w uzasadnieniu uchwały. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 roku pełnomocnik skarżącej popierając skargę sprecyzował, że zarzuty skargi dotyczą części planu dotyczącej karty terenu nr 2, gdzie przeznaczono część działki skarżącej na publiczny plac miejski, skwer. Podniósł, że interes prawny skarżącej w zaskarżeniu uchwały wynika z prawa własności działki nr [...] i prawa własności budynku. Naruszenie tego interesu polega na zakazie rozbudowy istniejącego obiektu. Skarżąca, odnosząc się do argumentu Rady uzasadniającego powstanie placu koniecznością nawiązania do poprzedniej zabudowy, oświadczyła, że przed wojną w miejscu pawilonu również istniała zabudowa. W piśmie z dnia 12 lutego 2010 roku skarżąca podniosła, że usytuowanie placu rekreacyjnego na działce nr [...] jest sprzeczne z historyczną zabudową tej części ulicy S. Wskazała nadto, że lokalizacja placów rekreacyjnych bez zapewnienia strefy ochronnej od ruchu kołowego i miejsc parkingowych jest sprzeczna z zasadami obowiązującymi w budownictwie. Od strony północnej Gmina Miasta W. posiada tereny własne o wielkości rzędu 10.000 m2, które może zagospodarować na plac rekreacyjny - z odpowiednimi dojściami pieszymi. Zdaniem skarżącej plan miejscowy zatwierdzony zaskarżoną uchwałą jest sprzeczny z art. 153, art. 170 i art. 171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 631/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżąca, jako właścicielka nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącej, a zwłaszcza przeznaczenie części działki nr [...] o powierzchni 0,012 ha pod publiczny plac miejski, skwer, z akcentem przestrzennym w formie obiektu małej architektury - fontanny lub pomnika lub w formie pojedynczego drzewa, w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącej prawa własności, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut skarżącej dotyczący podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 85 ust 2 u.p.z.p. oraz sprzecznie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 561/05. Błędny jest bowiem pogląd skarżącej jakoby procedurę uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki Rada mogła prawidłowo prowadzić tylko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że Rada Miasta W. - uchwałą nr [...] z dnia 21 listopada 1995 roku przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Śródmieścia W. obejmującego działkę nr [...], obr. [...]. W toku tej procedury skarżąca zgłosiła zarzut do projektu miejscowego planu, który został odrzucony przez Radę uchwałą z dnia 26 maja 1998 roku. Naczelny Sąd Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 359/99 stwierdził nieważność tej uchwały. Następnie Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] z dnia 26 czerwca 2001 roku w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. - Śródmieście - część północna. Na skutek skargi I. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 561/05 stwierdził nieważność tej uchwały w części dotyczącej ustaleń planistycznych dla działki nr [...] z powodu nierozpatrzenia przez Radę zarzutów skarżącej I. P.. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w dalszej procedurze uchwalania planu dla przedmiotowej działki będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym wskazując na art. 85 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, istotne znaczenie ma jednakże fakt, że Rada Miasta w dniu 26 czerwca 2007 roku podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę nr [...] z dnia 21 listopada 1995 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Śródmieścia W. w części dotyczącej fragmentu działki nr [...], obr. [...] (obecnie działki nr [...], obr. [...]). Jednocześnie Rada Miasta podjęła uchwałą z dnia 26 czerwca 2007 roku nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta W., wskazując w § 1, że teren opracowania planu obejmuje działkę nr [...], obr. [...]. Zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kontynuowana przez Radę po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 30 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 561/05 procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], obr. [...] w W. musiałaby się toczyć według dotychczasowych zasad, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym gdyby nie zostały podjęte przez Radę opisane powyżej uchwały z dnia 26 czerwca 2007 roku. Jednakże z uwagi na uchylenie uchwały z 1995 roku o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania i podjęcie nowej uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Śródmieścia W. w części dotyczącej fragmentu działki nr [...], obr. [...] (obecnie działki nr [...], obr. [...]) Rada Miasta mogła procedować wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Radę Miasta prawa w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Rada Miasta - podejmując zaskarżoną uchwałę nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne przeznaczając część działki skarżącej nr [...] o powierzchni 0,012 ha pod publiczny plac miejski, skwer - z akcentem przestrzennym w formie obiektu małej architektury - fontanny lub pomnika lub w formie pojedynczego drzewa, z ustaleniem zakazu zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych obiektów małej architektury, publicznych toalet pod poziomem posadzki, urządzonego placu miejskiego lub skweru. Rada Miasta uchwaliła bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie części nieruchomości skarżącej, które nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że w zakresie tym zostanie zrealizowany cel publiczny i w ten sposób uzupełniona będzie przestrzeń publiczna Śródmieścia. Sąd wskazał, że z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.). W konsekwencji wskazać należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1-9 u.g.n. bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 tej ustawy). Przeznaczenie w części działki skarżącej na publiczny plac miejski, skwer nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W związku z tym Sąd stwierdził, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w części dotyczącej karty terenu nr 2 przedmiotowego planu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem cały zaskarżony plan dotyczy tylko jednej działki o łącznej powierzchni 0.0270 ha. W związku z tym wadliwość w części obejmującej powierzchnię 0,0120 ha powoduje, że nie można uznać za prawidłowe zagospodarowania pozostałej części tej samej nieruchomości o powierzchni 0.0150 ha. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona uchwała w punkcie 16 karty terenu nr 1 wprowadza sprzeczne z prawem ograniczenie prawa własności skarżącej również w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 0.0150 ha. Wadliwe jest bowiem zawarte w tym punkcie ustalenie stanowiące zalecenie realizacji zabudowy wspólnie z zabudową i zagospodarowaniem działki nr [...], położonej poza północną granicą planu. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne zawarcie takiego rodzaju ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Istotne jest przy tym, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 – dalej jako rozporządzenie) wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 15, Nb 12, Warszawa 2004). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2010 roku stwierdził, że Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając w ten sposób art. 6 u.g.n. oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miasta wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, lub uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła niezastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art.28 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż określenie użyte w planie: "2.KPX - publiczny plac miejski, skwer" jest zgodne z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyte w planie pojęcie "publiczny plac miejski" nie opisuje celu publicznego, a jedynie przeznaczenie pod publiczną (ogólnodostępną) komunikację. Gmina ma prawo wskazać w planie tereny przeznaczone na szeroko rozumianą komunikację (nie tylko drogi publiczne) w celu zaspokojenia interesów całej lokalnej społeczności. Wyłączając spod zabudowy część gruntów składających się na działkę (o powierzchni mniejszej niż część przeznaczona pod zabudowę) Gmina miała na uwadze nakaz uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (art.15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Zalecenie dotyczące realizacji zabudowy wspólnie z zabudową i zagospodarowaniem sąsiedniej działki nr [...], wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ogranicza w żaden sposób własności. Zapis ma charakter jedynie informacyjny i pokazuje możliwość skoordynowania nowej zabudowy poprzez powiązanie z zabudową sąsiedniej nieruchomości. Zalecenie jest o tyle istotne, że dopuszcza się w planie zabudowę do granicy działki. Nowa zabudowa na gruncie nie powstaje w oderwaniu od zabudowy sąsiedniej, ponieważ dbałość o ład przestrzenny jest tu celem nadrzędnym. Ograniczenie wynika z konieczności dostosowania zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Sąd I instancji nie wskazał z jaką normą prawną sprzeczne jest to zalecenie. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2109/10, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 631/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że argumentacja Sądu I instancji nieprawidłowo zawęża zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć, jakie mogą się znaleźć w planie zgodnym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie nie ma sporu na temat ustawowego określenia "inwestycji celu publicznego", gdyż to stosunkowo precyzyjnie definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 u.g.n., ale zdecydowanie nie można sprowadzać planu do katalogu inwestycji celu publicznego. Po pierwsze, zakres terytorialny planu nie jest w ogóle zdeterminowany strukturą własnościową działek objętych planem, skoro możliwe jest w szczególności uchwalenie planu dla terenu całej gminy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jedynie najdalej idąca ingerencja planisty zmusza gminę do przejęcia własności nieruchomości: "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części." (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Po drugie, określanie terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego, jest tylko jednym z wielu możliwych rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Zasady, jakie ma przestrzegać planista gminny (art. 15 u.p.z.p.) jednoznacznie wskazują że plan sporządzać można niezależnie od tego, czy na terenie objętym planem będą przewidziane jakiekolwiek inwestycje celu publicznego; brak takich inwestycji, ustalenie w planie wyłącznie innych form zagospodarowania terenu samo przez się nie przesądza o sprzeczności takiego planu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego nieprawidłowo interpretował ustawę Sąd I instancji, skoro wniosek o przekroczeniu granic władztwa planistycznego wyprowadził wyłącznie z jednego ustalenia, że zaskarżony plan nie przewiduje żadnej inwestycji celu publicznego. W konsekwencji należało uwzględnić powyższy zarzut skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokona oceny przeznaczenia w zaskarżonym planie na publiczną (ogólnodostępną) komunikację części nieruchomości skarżącej I. P., pod względem zgodności z wszystkimi, mającymi zastosowanie w sprawie, dyrektywami kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem artykułów 14 - 16 i 20 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, mówiącego o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez pominięcie jego zastosowania przez Sąd. Artykuł 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. stanowi: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". Tymczasem uzasadnienie zarzutu mówi o uwzględnieniu w planie wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, a te kryteria zostały wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie został spełniony wymóg, jaki dla skargi kasacyjnej ustalił art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczący należytego uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina nie wskazała tych błędów i uchybień uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które są konsekwencją zarzuconego Sądowi pominięcia art. 15 ust. 2 pkt 4 (czy też art. 15 ust. 2 pkt 2) u.p.z.p. W skardze kasacyjnej (s.3) jest mowa o tym, że w uzasadnieniu planu bardzo dokładnie i obszernie wyjaśniono przesłanki uzasadniające konieczność "cofnięcia" planowanej linii zabudowy, co spowodowało powstanie przylegającej do drogi publicznej przestrzeni przeznaczonej na publiczną, ogólnodostępną komunikację. Natomiast Sąd I instancji podkreślił, że "planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów (...) ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. (...) przez ‘ład przestrzenny’ należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.". Nie można więc Sądowi I instancji zarzucać, że nie dostrzegł podstawowych funkcji planu. Jeżeli skarżący dostrzegł jednak braki planu w zakresie funkcji jakie powinien on wypełniać, to powinien był o tym napisać w skardze kasacyjnej. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania, z uwagi na błędną interpretację przez Sąd I instancji art. 14 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, iż jego wyrok nie rozstrzyga sprawy zgodności planu z prawem, a jedynie zobowiązuje Sąd I instancji do dokonania oceny tego planu pod względem wszystkich dyrektyw sporządzania planu, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, które mają zastosowanie w sprawie. Po zwrocie akt do Sądu I instancji, skarżąca złożyła pismo z dnia 19 marca 2011 roku, w którym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarówno w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2.KPX, jak i terenu oznaczonego symbolem 1.M/U. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla działki objętej planem, jak również postępowań dotyczących zabudowy znajdującej się na sąsiednich i przyległych działkach nr [...] oraz nr [...]. W ocenie skarżącej nie ciąg komunikacyjny i plac rekreacyjny na działce nr [...] jest celem rewitalizacji tej części ul. S. lecz wyłącznie usunięcie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej działkę nr [...]. Skarżąca podniosła nadto, że Rada Miasta - uchwalając plan miejscowy ograniczyła się do jednej wyrwanej z kontekstu działki nr [...] sprzecznie z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., które określa: "Plan w granicach którego znajduje się jedna, wyrwana z kontekstu zabytkowej, chronionej przestrzeni działka (ok. 300 m2) nie może spełnić przytoczonych wyżej wymogów.". W ocenie skarżącej w mieście W. od pewnego czasu praktykowane jest uchwalanie zmian planów dla wyrwanych z kontekstu działek. Studium określa, że plan winien obejmować obszar nie mniejszy niż kwartał lub jednorodny zespół zabudowy historycznej. Zdaniem skarżącej celowo w opracowanym planie pominięto przyległą do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] działkę nr [...] oraz działkę nieutwardzoną nr [...] i działkę nr [...] oraz dalsze działki z tego kwartału zabudowy powiązane z siecią dróg dojazdowych i z infrastrukturą. W kolejnym piśmie skarżącej z dnia 21 marca 2011 roku, stwierdzono, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa albowiem Gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i podjęła uchwałę w istotny sposób ograniczającą prawo własności skarżącej i nadmiernie ingerującą w jej uprawnienia właścicielskie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na poglądy zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 539/09, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dna 9 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 1959/09. W ocenie skarżącej uchwała narusza art. 1 ust. 1 i 2 pkt. 1, 6, 7 i 9 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 63 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Zaproponowany w planie sposób zagospodarowania działki uniemożliwia skarżącej jej zabudowanie i racjonalne gospodarcze wykorzystanie, a jednocześnie nie odpowiada żadnym potrzebom publicznym. Przedmiotowa działka nie może być wykorzystana jako ciąg komunikacyjny czy plac publiczny lub skwer, gdyż w jej zapleczu znajduje się zwarta zabudowa, która uniemożliwia przejście gdziekolwiek dalej. Wszystkie budynki są tak usytuowane, że dojścia i dojazdy do nich znajdują się od strony istniejących ciągów komunikacyjnych - dróg publicznych, a do planowanego skweru byłyby ustawione tyłem. Od strony działki nr [...] trafić można tylko na ścianę budynku posadowionego na sąsiedniej działce, bez otworów drzwiowych ani okiennych. Rzekomy skwer na działce nr [...] byłby po prostu ślepym zaułkiem o szerokości kilku i długości kilkunastu metrów, nie mógłby służyć żadnej komunikacji ani celom publicznym. Co więcej, wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] biegnie droga publiczna, stanowiąca zakończenie deptaku i szeregu zabudowy pierzejowej śródmieścia W., wzdłuż tej drogi jest także miejsce na ciąg pieszy. Przeznaczenie działki nr [...] na plac publiczny, skwer miało charakter pozorny, a rzeczywiście ustalenia planu miały na celu zabezpieczenie interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) – J. M. i ewentualne zminimalizowanie negatywnych dla odpowiedzialności Miasta skutków decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla sąsiedniej działki z rażącym naruszeniem prawa (budynek na działce nr [...] został wybudowany z oknami w ścianie znajdującej się w granicy działki skarżącej). Po raz kolejny skarżąca zarzuciła również niewykonanie przez Radę wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 23 marca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 359/99. Skarżąca stwierdziła nadto, że ustalenia zakwestionowanego planu pomijają istniejący stan faktyczny. Na działce nr [...] istnieje legalnie wzniesiony budynek o charakterze usługowo-handlowym. Władza planistyczna nie może ignorować istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości. Dodatkowo, działka skarżącej jest ostatnią działką w ponadkilometrowym ciągu zabudowy pierzejowej Śródmieścia W. wzdłuż tej samej linii zabudowy, przecinanego kilkoma drogami publicznymi. Bezpośrednio za działką skarżącej znajduje się prostopadle odchodząca droga publiczna, za którą zabudowa ma już zupełnie inny charakter. Działka skarżącej jest naturalnym zakończeniem ciągu zabudowy i jedynym logicznym rozwiązaniem jest przeznaczenie jej na taki sam rodzaj zabudowy. Jednakże Rada uchwaliła plan tylko dla jednej, niewielkiej działki, ustalając nietypowe, odbiegające od sąsiednich działek, warunki zagospodarowania. Gdyby rzeczywiście celem było stworzenie placu publicznego czy skweru, to zakresem planu musiałby być objęty większy obszar, na którym zostałoby pokazane powiązanie z istniejącym układem komunikacyjnym miasta. Podniosła również, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 roku, sygn. akt II OSK 1651/07, że niedopuszczalne jest określenie przeznaczenia nieruchomości na cel umożliwiający korzystanie z niej przez inne podmioty, jeśli cel ten nie jest jednocześnie celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku pełnomocnik skarżącej, na pytanie Sądu dotyczące zarzutu sprzeczności planu ze studium, zawartego w piśmie z dnia 19 marca 2011 roku, oświadczył, że być może wskazany na stronie 7. pisma cytat rzeczywiście pochodzi z pisma konserwatora jednak odnosi się do studium, ponieważ z zapisów w studium wynika, że plan powinien być uchwalany co najmniej dla jednostki - kwartał zabudowy lub jednolity zespół zabudowy historycznej. Skarżąca oświadczyła, że zaskarżony plan jest sprzeczny z art. 14 pkt 2 u.p.z.p. Na karcie nr 1 ustalono linię zabudowy mając na uwadze budynek oddalony o 50 m, ponadto odniesiono się do granic działek niewskazanych na mapie i nieobjętych planem. Ponadto oświadczyła, że organ nie uzasadnił, dlaczego mapa jest w skali 1:500. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2011 roku skarżąca wskazała, że opracowany plan miejscowy dla działki nr [...] został uchwalony sprzecznie z opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 lipca 2007 roku, nr [...] i narusza art. 23, art. 15 ust. 2 i 4 u.p.z.p. Wskazała, że zawarta na str. 95-96 Studium charakterystyka ciągu ulic w zabudowie ciągłej odnosi się do ul. S. (ciąg ok. 1 km). W studium szlakiem pielgrzymkowym nie została określona ul. S. ani też droga na działce nr [...] prowadząca do budynku B. Wskazała, że brak odniesienia w Studium do jakiekolwiek placu w zabudowie ciągłej przy ul. S. W ocenie skarżącej zakwestionowany plan został opracowany sprzecznie z art. 14 pkt 2 u.p.z.p. bowiem załącznik graficzny do planu ustala zabudowę o powierzchni 70 m2 na karcie nr 1 planu, która to zabudowa została zaprojektowana w przedłużeniu linii granicy działek nr [...] i nr [...] i przedłużeniu linii pierzei budynku B. Ani granice działek nr [...] i nr [...], ani linia pierzei budynku B nie została wskazana w załączniku graficznym do planu, a jest oddalona o ok. 50 m od działki nr [...]. Pierzeje budynków przyległych - na działkach sąsiednich nr [...] i [...] (bliźniak) oraz pierzeja budynku sąsiedniego na działce przy ul. S. [...], nie wykazują żadnego odnośnika w stosunku do zabudowy oznaczonej symbolem M/U w załączniku do planu, a wręcz kolidują z tą zabudową. Ponadto skarżąca stwierdziła, że załącznik do planu został opracowany sprzecznie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., który określa wykonanie go w skali 1:1000. Skarżąca stwierdziła, że w planie ustalono zabudowę na działce nr [...] w odległości ok. 10 m od drogi "do nikąd" oznaczonej na planie nr działki [...] i uzależniono budowę na działce [...] równoległą z utwardzeniem drogi na działce nr [...]. chociaż odległość wynosi 10 m, bowiem około 80 m2 powierzchni ustalonej na karcie 1 została przeznaczona pod podwórze. Teren M/U jest oddalony od działki nr [...] o ok. 10 m, dlatego nie powinien mieć związku z utwardzeniem drogi równocześnie z zabudową odległą o 10 m, podczas gdy takiego zobowiązania nie ustalono przy zabudowie nieruchomości przylegającej do działki nr [...], to jest na działce nr [...]. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 roku skarżąca podniosła, że nieuwzględnienie uwag Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartych w piśmie z dnia 31 lipca 2007 roku, nr [...], oznacza, że plan został uchwalony z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p.. W myśl art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, prezydent miasta miał obowiązek uzgodnić projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie zaś oznacza uwzględnienie uwag organu współdziałającego. Prezydent Miasta nie uwzględnił uwag Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, więc plan został uchwalony bez wymaganego prawem uzgodnienia, co jest samoistną przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca stwierdziła również, iż zapis punktu 6.6 karty terenu nr 1 jest nielogiczny. Na działce skarżącej pod zabudowę przeznaczono bowiem tylko niewielki fragment, nieprzylegający do innego obszaru przeznaczonego pod zabudowę, cofnięty w stosunku do głównego traktu komunikacyjnego, jakim jest ulica S. Nie ma faktycznej możliwości realizacji zabudowy pierzejowej przy takich zapisach planu. Plan w zasadzie słusznie przewiduje na działce skarżącej zabudowę pierzejową, gdyż jest to ostatnia działka w ciągu takiej zabudowy po południowej stronie ulicy S., datującej się od najstarszych czasów istnienia miasta. Ten układ urbanistyczny jest wpisany do rejestru zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Jednak nieprawidłowe i nielogiczne jest ustalenie lokalizacji placu publicznego od frontu działki (od strony ulicy S.), a przesunięcie zabudowy w głąb działki. Zdaniem skarżącej, zapis "nie dotyczy" zawarty w punkcie 7. karty terenu nr 1 i karty terenu nr 2 jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który nakazuje w planie umieścić obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W planie można zakazać dalszych podziałów nieruchomości, lecz wpisanie sformułowania "nie dotyczy" oznacza, że Rada w ogóle nie zamieściła w planie obligatoryjnego rozstrzygnięcia. Za niedopuszczalny uznała skarżąca zapis w punktu 16. karty terenu nr 1. Plan miejscowy nie może zawierać zaleceń o charakterze postulatywnym, jest to akt prawa miejscowego i musi zawierać stanowcze zapisy, a nie zalecenia. Tym bardziej nie może zawierać zaleceń dotyczących zagospodarowania nieruchomości leżących poza obszarem planu. W ocenie skarżącej sporządzenie części graficznej planu w skali 1:500 powoduje, że część graficzna objęła tylko jedną działkę, choć plan odnosi linie zabudowy do granicy innej działki i obrysu budynku położnego na innej działce, których rysunek planu nie obejmuje. Określenie linii zabudowy w oparciu o elementy terenowe leżące poza granicą planu nie pozwalają odczytać tych linii i nie spełniają wymogu § 4 pkt 6 rozporządzenia. Ponadto, zdaniem skarżącej, zapisy pkt 9. kart terenu nr 1 i nr 2 są niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 4 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 rozporządzenia, gdyż nie zawierają ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, lecz przekazują te kompetencje innemu organowi. To z planu, jako aktu prawa miejscowego, powinny wynikać konkretne ustalenia, pozwalające na odpowiednie zaprojektowanie budynku z ich poszanowaniem. Niedopuszczalne jest przekazywanie tych kompetencji innemu organowi, który ma w tym zakresie decydować uznaniowo. W piśmie z dnia 25 maja 2011 roku Rada Miasta wyjaśniła, że projekt rysunku planu miejscowego, stanowiący załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, sporządzono na urzędowej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, na której przedstawiono granice obszaru objętego projektem planu - w tym przypadku granice obszaru objętego projektem pokrywają się z granicami działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul. S. w W. Rada wskazała, że wymagania określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. uściślono w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., dopuszczając sporządzanie projektu rysunku planu miejscowego obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej, na mapach w skali 1:500. W piśmie z dnia 11 lipca 2011 roku skarżąca zarzuciła, że opinia urbanistyczno-architektoniczna autorstwa A. K. z 1999 roku jest nieaktualna i nie może być podstawą planowania przestrzennego. W przestrzeni, w tym w obrębie nieruchomości powstałych w wyniku podziału dawnej działki nr [...], zaszły już bowiem nieodwracalne zmiany. Wszystkie nieruchomości powstałe z podziału tej działki są szczelnie zabudowane, z wyjątkiem fragmentu działki skarżącej. Opinia powyższa została sporządzona na użytek uchwały Rady Miasta z dnia 26 maja 1998 roku, nr [...], kiedy planowano całą działkę nr [...] przeznaczyć na tzw. drogę kalwaryjską z rozbiórką istniejących obiektów budowlanych po obu stronach ulicy S. Wyrokiem z dnia 23 marca 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 359/99, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku stwierdził nieważność tej uchwały, a opracowanie A. K. odrzucił. Zdaniem skarżącej opinia ta od początku pozostawała w sprzeczności z opracowaniem dotyczącym historycznych i nowych szlaków pielgrzymkowych zawartym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Opinia przewidywała burzenie budynków i przebudowę miasta wbrew logice i tradycji. Po zabudowaniu wszystkich nieruchomości w zapleczu działki skarżącej brama miejska prowadziłaby na placyk o powierzchni 150 m2 z trzech stron zamknięty budynkami. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2011 roku skarżąca wskazała, że plan rewitalizacji północnej części śródmieścia W. w kwartale ulic: S. – S. – projektowanej S. oraz łącznikiem pomiędzy ul. S. i S. w W. – GRUPA B, nie obejmuje jej działki nr [...], jak również działki nr [...]. Nie uwzględnia zatem opracowania A. K. z 1999 roku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym "przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2010 roku stwierdził, iż jego wyrok nie rozstrzyga sprawy zgodności zaskarżonego planu miejscowego z prawem, a jedynie zobowiązuje Sąd I instancji do dokonania oceny tego planu pod względem wszystkich dyrektyw sporządzania planu, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, które mają zastosowanie w sprawie. Zaznaczył również, iż ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien dokonać oceny przeznaczenia w zaskarżonym planie na publiczną (ogólnodostępną) komunikację części nieruchomości skarżącej I. P., pod względem zgodności z wszystkimi, mającymi zastosowanie w sprawie, dyrektywami kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem artykułów 14 - 16 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm. – w skrócie u.p.z.p.). Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, dając takie wytyczne Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze przesądził o tym, iż wymogi formalne skargi I. P. zostały spełnione, a po drugie - że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała prawidłowo została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co za tym idzie, zarzut skarżącej dotyczący podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 85 ust 2 u.p.z.p. oraz sprzecznie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 561/05, oparty na założeniu, że procedurę uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki Rada mogła prawidłowo prowadzić tylko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. nie mógł zostać uwzględniony. Z uwagi na treść opisanych powyżej wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności dokonał oceny przeznaczenia w zaskarżonym planie części działki nr [...] na "publiczną (ogólnodostępną) komunikację" (takie przeznaczenie tej części działki wskazała Rada w skardze kasacyjnej, zaprzeczając jakoby przeznaczyła ją na cel publiczny) i w tym zakresie stwierdził, że tej części działki dotyczą zapisy karty terenu nr 2 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we fragmencie miasta dla działki nr [...], obr. [...], przy ul. S. w W. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2009 roku, nr 125, poz. 2426). Zgodnie z ww. zapisami cześć działki nr [...] o powierzchni 0,0120 ha (120 m2) została przeznaczona pod "publiczny plac miejski, skwer" z akcentem przestrzennym w formie obiektu małej architektury (fontanna lub pomnik) lub w formie pojedynczego drzewa; zakazem zabudowy za wyjątkiem: niekubaturowych obiektów małej architektury, publicznych toalet pod poziomem posadzki urządzonego placu miejskiego lub skweru, a nadto zakazem tymczasowego zagospodarowania. Dla tego terenu nie ustalono istniejącego przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania uznanego za zgodny z planem. Nie ustalono także zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej zawarto następujące zapisy: strefy ochrony dóbr kultury - strefa restauracji urbanistycznej układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta , wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego decyzją z dnia 26 lutego 1979 r. pod numerem [...] (dawny numer rejestru [...]); należy sporządzić i uzgodnić z właściwym konserwatorem zabytków studium krajobrazowo - architektoniczne, którego zadaniem jest uzasadnienie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej projektowanej przestrzeni publicznej w kontekście krajobrazu otoczenia. W zasadach kształtowania przestrzeni publicznych: mała architektura - dopuszcza się; nośniki reklamowe - zakaz; tymczasowe obiekty usługowo-handlowe - wyklucza się; urządzenia techniczne - dopuszcza się; zieleń - dopuszcza się. Aby ustalić z jakich przyczyn Rada wprowadziła na tym terenie taką funkcję i zakazy, Sąd w pierwszej kolejności przeanalizował uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1431/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter szczególny - jest wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może być ograniczona. Wprowadzanie takich ograniczeń wymaga jednak od rady gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności umożliwia bowiem zarówno organowi nadzoru, jak i właścicielom nieruchomości objętych planem, zbadanie zgodności jej postanowień z prawem i ocenę racjonalności oraz zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości (zakaz zabudowy). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, a więc przede wszystkim w nim, a nie w innych pismach Rady, sporządzonych po jej uchwaleniu, dla potrzeb toczącego się postępowania sądowego, należy - zdaniem Sądu, szukać uzasadnienia dla przyjętych funkcji i zakazów. To bowiem przyczyny wskazane w uzasadnieniu uchwały, a nie inne okoliczności, powinny uzasadniać rozwiązania przyjęte w planie miejscowym. Szczególnie w sytuacji, gdy zaskarżonym planem dla opisanej powyżej części nieruchomości skarżącej wprowadzony został zakaz zabudowy, mimo że istnieje już na niej legalnie wybudowany budynek, który skarżąca chce zastąpić większym budynkiem mieszkalno - usługowym. Taka sytuacja wymagała już na etapie sporządzania uzasadnienia uchwały szczególnego rozważenia i wyjaśnienia, jasnego i przekonującego, dlaczego - w stosunku do tej części działki [...], wprowadzono zapisami planu tak rygorystyczne zakazy i ustalono przeznaczenie, którego realizacja uniemożliwi korzystanie z tej części działki przez skarżącą z wyłączeniem innych osób. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy wskazała, iż: "Przedstawione w niniejszym planie ustalenia pozwolą na taki sposób zagospodarowania fragmentu przestrzeni miejskiej, który uwzględnia nade wszystko walory historyczne, lokalizacyjne i wysoką rangę publicznej przestrzeni Śródmieścia W., zapewniając jednocześnie poszanowanie interesów właściciela nieruchomości objętej planem oraz nieruchomości przyległych. Istotną zaletą planu jest to, że wpisuje się on i uzupełnia realizowany przez Gminę Miasta W. projekt ‘rewitalizacji północnej części Śródmieścia W. w kwartale ulic S., S., M., J., R., Św. J. w W.’. Projekt planu w przedstawionym kształcie został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia 19.12.2008r. W celu wypracowania właściwego rozwiązania projektowanego planu rozważono kilka wariantów, z których wybrano wersję najlepiej uzasadnioną historycznie i przestrzennie, kreującą czytelnie przestrzeń publiczną w formie "bramy miejskiej". W tym miejscu należy podać, że działka nr [...] nie stanowi działki ukształtowanej historycznie, gdyż powstała na mocy Postanowień Sądu Rejonowego w W. z dnia 1997.10.28 - Postanowienie nr [...] oraz z dnia 1999.03.12 - Postanowienie nr [...], w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości przez Państwa I. i B. P., z jednoczesnym ustaleniem sądowego podziału działki nr [...] na 9 działek - w tym przedmiotową działkę nr [...]. Do chwili dokonania podziału geodezyjnego działka nr [...] w całości stanowiła fragment przedpola ekspozycji miasta lokacyjnego w jego historycznych granicach, w związku z czym zaprojektowanie w planie miejskiego placu przy ulicy S., od którego rozpoczyna się pierzeja zabudowy wzdłuż traktu pieszego prowadzącego do Placu J., z możliwością zlokalizowania na nim obiektu małej architektury (np. w formie pomnika lub fontanny) pokazuje granicę historycznego zasięgu miasta. Jest to realizacja postulatu zaakcentowania historycznej "bramy miejskiej" zawartego w ‘Opinii urbanistyczno-konserwatorskiej dot. istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] i jej otoczenia przy ulicy S. w W. oraz Studium urbanistyczno - konserwatorskiego rewaloryzacji tego fragmentu zabytkowego układu urbanistycznego miasta W.’ autorstwa dr inż. arch. A. K. z 1999r. Rozwiązaniem skrajnym, wynikającym z faktu, iż działka nr [...] w ujęciu historycznym stanowiła niezabudowane przedpole ekspozycji miasta lokacyjnego, była całkowita rezygnacja z zabudowy działki nr [...], lecz taki wariant planu odrzucono. (...) plan ustala konieczność uzgodnienia projektu budowlanego z właściwym konserwatorem zabytków, po uprzednim wykonaniu studium krajobrazowo-architektonicznego, którego zadaniem będzie uzasadnienie projektowanej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej przestrzeni publicznej oraz projektowanej zabudowy w kontekście krajobrazu otoczenia, położonego w strefie restauracji urbanistycznej układu urbanistyczno - krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego decyzją z dnia 26.02.1979r. pod numerem [...] (dawny numer rejestru [...]). Sposób przeprowadzenia linii rozgraniczającej pomiędzy terenem I.M/U a 2.KPX pokazany na rysunku planu stanowi kompozycyjną kontynuację granic na zasadzie przedłużenia linii granicy geodezyjnej pomiędzy działkami nr [...] i [...] w kierunku działki nr [...]. (...) Należy nadmienić, że w planie nie wykluczono realizacji kondygnacji podziemnych, w których też można realizować różnego rodzaju usługi - dopuszczone planem. (...) Podsumowując, za realizacją przedstawionego do uchwalenia projektu planu przemawia możliwość realizacji zabudowy na części działki [...], a planowane zagospodarowanie w formie skweru będzie stanowić uzupełnienie publicznej przestrzeni Śródmieścia, z jednoczesnym "domknięciem" narożnika kwartału zabudowy - pożądanym ze względów urbanistycznych, akceptowanym jednocześnie ze stanowiska konserwatorskiego. (...) istniejący pawilon handlowy można utrzymywać do czasu, gdy właściciel nieruchomości (I. P. – dopisek Sądu) lub też gmina realizująca cele publiczne, postanowią przystąpić do realizacji nowych inwestycji przewidzianych w planie. Realizacja nowych zamiarów inwestycyjnych będzie mogła nastąpić pod warunkiem zachowania zgodności z ustaleniami planu, (...) W planie ustalono możliwość realizacji publicznego placu miejskiego, skweru, na obszarze 2.KPX, czyli na tej części działki nr [...], która jest aktualnie zabudowana istniejącym pawilonem. (...) podstawowym powodem nieuwzględnienia tej uwagi (uwagi J. M. – dopisek Sądu) jest to, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, polegającego na ustaleniu w planie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, nie jest możliwe stwierdzenie niezgodności inwestycji przewidzianych w planie z przepisami ustawy - Prawo budowlane." W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu stanowiącym załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały Rada stwierdziła nadto: " (...) Odnosząc się do uwagi dot. nie wyrażenia zgody na rozbiórkę istniejącego na działce nr [...] parterowego pawilonu handlowego (...) istniejący pawilon handlowy można utrzymywać do czasu, gdy właściciel nieruchomości postanowi przystąpić do realizacji nowych inwestycji przewidzianych w planie. Dopiero realizacja nowych zamiarów inwestycyjnych będzie mogła nastąpić pod warunkiem zachowania zgodności z ustaleniami planu regulowana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przepisami ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (...). Realizacja celu publicznego nastąpi zaś z zachowaniem zgodności z przepisami ustaw, w tym art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (...). Projekt planu sporządzono biorąc pod uwagę stan faktyczny zabudowy działki nr [...]. W projekcie planu założono możliwość realizacji nowej zabudowy na północnym fragmencie działki nr [...], przeznaczając jednocześnie południową część tej działki na publiczny plac miejski, skwer, bez możliwości realizacji zabudowy kubaturowej, co zapewni niepogorszenie walorów użytkowych istniejącego budynku na sąsiedniej działce." W załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania" stwierdzono, iż w projekcie planu zapisano inwestycję z zakresu infrastruktury technicznej, która należy do zadań własnych gminy: "budowa dróg i urządzeń komunikacyjnych". Jako tę inwestycję wskazano zapis karty terenu 2.KPX - publiczny plac miejski, skwer o powierzchni 0,0120ha, realizacja finansowana z budżetu gminy. Dokonując - zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny przeznaczenia w zaskarżonym planie części nieruchomości skarżącej I. P. pod publiczną (ogólnodostępną) komunikację, a zgodnie z zapisami planu - pod "publiczny plac miejski, skwer", pod względem zgodności z wszystkimi, mającymi zastosowanie w sprawie, dyrektywami kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zważył, iż w sprawie bezspornym pozostawało, iż opisane powyżej postanowienia planu (funkcja i zakazy) naruszają interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności, ograniczają bowiem istotnie swobodę skarżącej w korzystaniu z działki, a co za tym idzie - uszczuplają znacznie uprawnienia właścicielskie, z docelowym ich pozbawieniem, co dawało jej legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie przesądza o zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego i - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy gmina - kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winny zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonywującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość. Takie uzasadnienie przyjętych rozwiązań, a także rozważenie poszczególnych sprzecznych interesów uczestników w procesie planowania przestrzennego winno mieć miejsce już na etapie uwag do planu wnoszonych na podstawie art. 18 ustawy. W przypadku natomiast wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części. Z omówionych powyżej zapisów uzasadnienia uchwały i jej załączników wynika, iż Rada Miasta - przeznaczając część działki nr [...] na "publiczny plac miejski, skwer" uważała, iż: 1) planowane zagospodarowanie w formie skweru będzie stanowić element przestrzeni publicznej, a dokładnie - uzupełnienie publicznej przestrzeni w formie "bramy miejskiej". Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu uchwały zapis ten stanowi realizację postulatu zaakcentowania historycznej "bramy miejskiej" zawartego w "Opinii urbanistyczno-konserwatorskiej dot. istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] i jej otoczenia przy ulicy S. w W. oraz Studium urbanistyczno - konserwatorskiego rewaloryzacji tego fragmentu zabytkowego układu urbanistycznego miasta W." autorstwa dr inż. arch. A. K. z 1999 roku; 2) jest to inwestycja celu publicznego, której realizacja nastąpi z zachowaniem zgodności z przepisami ustaw, w tym art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) jest to inwestycja z zakresu infrastruktury technicznej, należąca do zadań własnych gminy mieszczących się pod pojęciem "budowa dróg i urządzeń komunikacyjnych". W skardze kasacyjnej Rada wyjaśniła natomiast, iż użyte w planie pojęcie "publiczny plac miejski" nie opisuje celu publicznego, a jedynie przeznaczenie pod publiczną (ogólnodostępną) komunikację. Wskazała, iż przyjęte w planie określenie "2 KPX – publiczny plac miejski, skwer" jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 1, poz. 1587), ponieważ zastosowano w oznaczeniu funkcji literę "K" co przesądza o przeznaczeniu terenu na szeroko rozumiane cele komunikacyjne. Wyjaśniła przy tym, iż przedmiotowy teren nie jest drogą publiczną, lecz bezpośrednio do niej przylega. Skarżąca - kwestionując zasadność argumentacji Rady, podniosła, iż Rada - przeznaczając część jej działki na "publiczny plac miejski" nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i podjęła uchwałę w istotny sposób ograniczającą prawo własności skarżącej i nadmiernie ingerującą w jej uprawnienia właścicielskie. W ocenie skarżącej uchwała narusza art. 1 ust. 1 i 2 pkt. 1, 6, 7 i 9 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 63 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Zaproponowany w planie sposób zagospodarowania działki uniemożliwia skarżącej jej zabudowanie i racjonalne gospodarcze wykorzystanie, a jednocześnie nie odpowiada żadnym potrzebom publicznym, nie stanowi również celu publicznego w rozumieniu ustawy. Przedmiotowa działka nie może być wykorzystana jako ciąg komunikacyjny czy plac publiczny lub skwer, gdyż w jej zapleczu znajduje się zwarta zabudowa, która uniemożliwia przejście gdziekolwiek dalej. Wszystkie budynki są tak usytuowane, że dojścia i dojazdy do nich znajdują się od strony istniejących ciągów komunikacyjnych - dróg publicznych, a do planowanego skweru byłyby ustawione tyłem. Od strony działki nr [...] trafić można tylko na ścianę budynku posadowionego na sąsiedniej działce, bez otworów drzwiowych ani okiennych. Rzekomy skwer na działce nr [...] byłby po prostu ślepym zaułkiem o szerokości kilku i długości kilkunastu metrów, nie mógłby służyć żadnej komunikacji, ani celom publicznym. Wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] biegnie droga publiczna, stanowiąca zakończenie deptaku i szeregu zabudowy pierzejowej Śródmieścia W., wzdłuż tej drogi jest także miejsce na ciąg pieszy. Przeznaczenie działki nr [...] na plac publiczny, skwer miało zatem – zdaniem skarżącej - charakter pozorny, a rzeczywiście ustalenia planu mają na celu zabezpieczenie interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) – J. M. i ewentualne zminimalizowanie negatywnych dla odpowiedzialności Miasta skutków decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla sąsiedniej działki z rażącym naruszeniem prawa (budynek na działce nr [...] został wybudowany z oknami w ścianie znajdującej się w granicy działki skarżącej). Skarżąca zarzuciła nadto, iż ustalenia zakwestionowanego planu pomijają istniejący stan faktyczny. Na działce nr [...] istnieje legalnie wzniesiony budynek o charakterze usługowo-handlowym. Władza planistyczna nie może ignorować istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości. Dodatkowo, działka skarżącej jest ostatnią działką w ponadkilometrowym ciągu zabudowy pierzejowej Śródmieścia wzdłuż tej samej linii zabudowy, przecinanego kilkoma drogami publicznymi. Bezpośrednio za działką skarżącej znajduje się prostopadle odchodząca droga publiczna, za którą zabudowa ma już zupełnie inny charakter. Działka skarżącej jest zatem naturalnym zakończeniem ciągu zabudowy i jedynym logicznym rozwiązaniem jest przeznaczenie jej na taki sam rodzaj zabudowy. W ocenie skarżącej, Rada zignorowała stan faktyczny i uchwaliła plan tylko dla jednej, niewielkiej działki, ustalając nietypowe, odbiegające od sąsiednich działek, warunki zagospodarowania. Gdyby rzeczywiście celem było stworzenie placu publicznego czy skweru, to zakresem planu musiałby być objęty większy obszar, na którym zostałoby pokazane powiązanie z istniejącym układem komunikacyjnym miasta. Skarżąca zarzuca nadto, iż niedopuszczalnym jest określenie przeznaczenia nieruchomości na cel umożliwiający korzystanie z niej przez inne podmioty, jeśli cel ten nie jest jednocześnie celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca stwierdziła również, iż usytuowanie placu na jej działce jest sprzeczne z historyczną zabudową tej części ulicy S., a projekt planu został oparty na nieaktualnej opinii autorstwa dr inż. arch. A. K. z 1999 roku. Wskazała nadto, iż od strony północnej Gmina posiada tereny własne, o powierzchni około 10.000 m2, które może zagospodarować na plac miejski - z odpowiednimi dojściami pieszymi. Odnosząc się do przedstawionej powyżej argumentacji stron, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zważył, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1959/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym jednak zakresie naruszając jednocześnie prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe". Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta uznała, że przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości na obszarze KPX priorytet mają inne niż własność wartości, ponieważ ustalenie zagospodarowania poprzez ustanowienie obszaru "publicznego placu miejskiego, skweru" w zasadzie uniemożliwia skarżącej wykonywanie prawa własności. Zestawienie argumentacji organu (opisanej powyżej) z obowiązkiem przedstawienia przez organ przekonującej argumentacji dotyczącej przyjętych rozwiązań planistycznych z uzasadnieniem ich celowości i słuszności w stosunku do poszczególnych rozwiązań dowodzi niekonsekwencji Rady Miasta. Niekonsekwencja ta może świadczyć o tym, że Rada Miasta sama nie jest przekonana o absolutnej konieczności ograniczenia prawa skarżącej. Na etapie rozpatrywania uwag skarżącej do projektu planu miejscowego oraz uzasadniania podjętej uchwały Rada wskazywała bowiem, iż plac będzie fragmentem przestrzeni publicznej, historyczną "bramą miejską" opisaną w opinii autorstwa dr inż. arch. A. K. z 1999 roku, a jego urządzenie będzie stanowić realizacją celu publicznego – inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, należącej do zadań własnych gminy. W skardze kasacyjnej natomiast Rada wywodziła, iż teren ten nie został przeznaczony na cel publiczny lecz pod szeroko rozumianą "publiczną /ogólnodostępną/ komunikację", ponieważ stanowić ma element systemu komunikacji miejskiej, nie będący drogą publiczną. Zdaniem Sadu, w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie tylko pozbawiła skarżącą prawa do zabudowy części działki nr [...], lecz również przeznaczyła tę cześć działki na cel, który - w przypadku jego realizacji - pozbawia skarżącą możliwości korzystania z tej części działki z wyłączeniem osób trzecich, a zatem godzi w podstawową cechę prawa własności. Zapisy kwestionowanego planu przeznaczają bowiem tę część nieruchomości stanowiącej własność skarżącej na ogólnodostępny plac, a więc teren, po którym mogłyby poruszać się osoby trzecie, którym nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do tej nieruchomości. Należy przy tym zaznaczyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje stosunków własnościowych jednak gdyby to skarżąca chciała zrealizować cel ustalony zapisami zaskarżonej uchwały w istocie musiałaby wyzbyć się immanentnej cechy swojego prawa własności, musiałaby bowiem zgodzić się na swobodne korzystanie z jej własności przez bliżej nieokreślone osoby trzecie, bez żadnego wpływu na zakres tego korzystania. Tymczasem prawo swobodnego korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób jest podstawowym elementem prawa własności. Z tych też przyczyn należy - podobnie jak zrobił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2008 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1651/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 470906), stwierdzić, iż zapisy planu miejscowego, które powodują, iż ich realizacja musi prowadzić do umożliwienia korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela) są możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2005 r., dotyczący wprawdzie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (sygn. akt II OSK 1900/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże aktualny również w obecnym stanie prawnym. W wyroku tym, który Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący normatywną definicję pojęcia "cel publiczny", winien znaleźć zastosowanie także w procesie planistycznym. Co za tym idzie, Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie zakwalifikowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź w odrębnych ustawach. W konsekwencji wskazać należy, że warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez Radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1 - 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach ( art. 6 pkt 10 tej ustawy). W ocenie Sądu, przeznaczenie w części działki skarżącej na "publiczny plac miejski, skwer" nie stanowi - wbrew stanowisku Rady zawartemu w uzasadnieniu uchwały - celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: 1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; 1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; 1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń; 2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; 4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; 5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego; 6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych; 6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług; 7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich; 8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową; 9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy; 9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej; 9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody; 10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. "Publiczny plac miejski, skwer" nie mieści się w żadnej z ww. kategorii, co zresztą zauważyła sama Rada, która w skardze kasacyjnej wycofała się z twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wskazała inne przyczyny wprowadzenia tej funkcji, niż wynikające z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Co za tym idzie, należało stwierdzić, iż Rada Miasta - podejmując zaskarżoną uchwałę, nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, ponieważ - przeznaczając część działki skarżącej nr [...] o powierzchni 120 m2 pod publiczny plac miejski, skwer z akcentem przestrzennym w formie obiektu małej architektury - fontanny lub pomnika lub w formie pojedynczego drzewa i wprowadzając na tym terenie zakazu zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych obiektów małej architektury, publicznych toalet pod poziomem posadzki, urządzonego placu miejskiego lub skweru, uchwaliła takie przeznaczenie części nieruchomości skarżącej, które umożliwia korzystanie z nieruchomości skarżącej innym osobom, niezależnie od jej woli, a mimo to nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, przeznaczenia części działki skarżącej na "publiczny plac miejski, skwer" nie uzasadnia również zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentacja dotycząca tego, iż ww. część działki stanowić będzie element przestrzeni publicznej, a dokładnie - uzupełnienie publicznej przestrzeni w formie "bramy miejskiej". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż zapis ten stanowi realizację postulatu zaakcentowania historycznej "bramy miejskiej" zawartego w "Opinii urbanistyczno-konserwatorskiej dot. istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] i jej otoczenia przy ulicy S. w W. oraz Studium urbanistyczno - konserwatorskiego rewaloryzacji tego fragmentu zabytkowego układu urbanistycznego miasta W." autorstwa dr inż. arch. A. K. z 1999 roku. Nie uzasadniają jej także wyjaśnienia Rady, zgodnie z którymi użyte w planie pojęcie "publiczny plac miejski" nie opisuje celu publicznego, a jedynie przeznaczenie pod "publiczną (ogólnodostępną) komunikację". Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, iż zgodnie z ustawową definicją "obszaru przestrzeni publicznej" zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p, stanowi on obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Działka nr [...] znajduje się w obszarze objętym ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2001 r., zmienionego uchwałami nr [...] Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2005 r. i nr [...] Rady Miasta z dnia 1 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy treści Studium, w tym czytelnych, powiększonych fragmentów map stanowiących jego załączniki, nadesłanych przez pełnomocnika Rady wraz z zaznaczeniem lokalizacji działki nr [...], w szczególności fragmentów map zatytułowanych: "Polityki Przestrzenne", "Ochrona Środowiska Kulturowego", "Układ Transportowy Miasta" i "Obszary i strefy o funkcji komunikacyjnej". Z treści ww. map wynika co następuje: 1) mapa ,,Polityki przestrzenne": - działka położona na obszarze "rewaloryzacja obszaru zabudowy śródmiejskiej; nowe realizacje w dostosowaniu do struktury ulic historycznych, nowe założenia i zabudowa w ramach rewaloryzacji kwartałów, modernizacja i nowa zabudowa odpowiadająca klimatem zabudowie historycznej (charakter, skala, cechy architektoniczne)" - kolor błękitny, jednocześnie działka objęta jest terenem "usługi rozproszone" - kolor czerwony; - w ramach terenów "chronione obszary i elementy środowiska kulturowego" działka objęta jest terenem: "obszar miasta historycznego /i zespół parku i pałacu P. strefa konserwacji urbanistycznej/ pozostała część obszaru strefa rezerwatu kulturowego/ zespół K. -X14" - siatka niebieska, jednocześnie jest to teren "strefy restauracji konserwatorskiej" ukośne linie niebieskie; - na działce nie został wyznaczony plac; 2) mapa "Ochrona środowiska kulturowego": - działka leży w "strefie rezerwatu kulturowego"; - przez działkę nie biegnie szlak pielgrzymkowy; 3) mapa "Układ transportowy miasta": - działka leży przy drodze powiatowej (ul. S.); - przez działkę nie wiedzie inna wyznaczona droga; 4) mapa "Obszary i strefy o funkcji komunikacyjnej": - działka leży w "strefie ruchu uspokojonego". Dodatkowo z zapisów samego Studium wynika, iż: 1) rozdział "Ochrona i kształtowanie przestrzeni o walorach kulturowych": a) wybrane elementy struktury urbanistycznej miasta - wśród ważniejszych placów brak jest propozycji dla placu na działce skarżącej; wśród placów wymienia się, w pobliżu działki, plac - rondo u zbiegu ulic M. i S. (akcentuje miejsce styku dwóch rejonów miasta: Starego Miasta wokół Rynku i obszaru koncentracji gmachów publicznych wzdłuż S.) - str. 94; b) jednym z ciągów ulic ukształtowanych do 1945 roku jest: G. – M. - S. – S. (str. 95); c) ul. S. została zaliczona do charakterystycznych ciągów ulic o zabudowie ciągłej (str. 95); d) szlaki pielgrzymkowe nie biegną po działce skarżącej (str. 95), wskazane są drogi, po których poruszają się pątnicy, wszystkie one omijają rejon działki nr [...]; e) wśród czytelnie wyodrębniających się zespołów zabudowy miejskiej wymieniono zespół zabudowy Starego Miasta obejmujący miasto lokacyjne m. in. wokół ulicy S. (str. 96); 2) rozdział "System transportowy" - ulica S. stanowi element podstawowego układu ulicznego miasta (str. 105); 3) Jednostka T 9 – Śródmieście: a) dominują funkcje usługowe i mieszkalne; b) jedynie ul. S. wchodzi w skład podstawowej struktury przestrzeni publicznej; c) miasto ma preferować lokalizowanie funkcji usługowych, handlowych, gastronomicznych, kulturalnych, rozrywkowych; mających związek z obsługą pielgrzymek; administracyjnych i biurowych; rekreacyjnych i turystycznych; mieszkaniowych; d) miasto ma zmierzać do powstania układu tras rowerowych m.in. w oparciu o ul. S.; e) miasto ma zmierzać do zagospodarowania głównych placów publicznych; 4) Polityka planistyczna miasta: a) wśród kryteriów zakwalifikowania obszaru do kategorii obszarów, dla których uchwalenie planu jest pożądane wymieniono m.in.: "istnienie elementów zagospodarowania, pełnienie przez obszar funkcji o znaczeniu min. ponad-dzielnicowym, wymagających ustanowienia regulacji prawnych (...) konieczność dokonania ukierunkowanej restrukturyzacji obszaru istniejącego zagospodarowania lub funkcji o znaczeniu m. in. ponadlokalnym (...)"str. 218; b) "sporządzenie planu miejscowego w skali bardziej szczegółowej niż 1:5 000 winno być poprzedzone opracowaniem koncepcji programowo-przestrzennych (str. 219). Zdaniem Sądu, z ww. zapisów Studium nie wynika aby – zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p, część działki skarżącej winna stanowić obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako obszar przestrzeni publicznej w postaci "miejskiego placu, skweru". Również nie wynika z nich aby – jak to podnosiła Rada dopiero w skardze kasacyjnej, ta część działki była niezbędna na uzupełnienie przestrzeni przeznaczonej na bliżej niesprecyzowaną i niezdefiniowaną przez Radę "publiczną, ogólnodostępną komunikację". Rada nie wykazała zatem, aby realizacja tego placu była niezbędna dla zaspokojenia interesu publicznego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Sąd przeanalizował również przywoływaną w uzasadnieniu uchwały "Opinię urbanistyczno – konserwatorską dotyczącą istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] i jej otoczenia przy ul. S. w W. oraz Studium urbanistyczno – konserwatorskie rewaloryzacji tego fragmentu zabytkowego układu urbanistycznego miasta W." autorstwa dr inż. arch. A. K. z 1999 roku" (k. 423 – 432 akt sądowych), która nie dotyczy samej działki nr [...], lecz dużo większej działki nr [...], z której działka skarżącej została wyodrębniona w 2000 roku. Zdaniem Sądu, skarżąca zasadnie zarzuca, iż opinia ta nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do wprowadzenia na jej działce tak daleko idących ograniczeń. Przedmiotowa opinia - sporządzona na 10 lat przed uchwaleniem kwestionowanego planu, nie uwzględnia bowiem zmian dokonanych na terenie objętym kiedyś granicami działki nr [...], w szczególności istniejącej na tym terenie zwartej zabudowy. Ponadto – zgodnie z tą opinią "dziedzictwo kultury duchowej zapisane w układzie urbanistycznym miasta kalwaryjnego (...) w W. ma znaczenie prymarne (...)", a więc należy wnioskować, iż głównym celem przedstawionych w tej opinii rozwiązań również będzie wyeksponowanie tego układu, w który – jak wynika ze Studium, działka skarżącej bezpośrednio się nie wpisuje – nie biegną po niej bowiem szlaki pielgrzymkowe. Opinia ta zakłada przeznaczenie całej działki nr [...] na "placyk przylegający do bramy miejskiej", co z jednej strony świadczy o tym, że jej założenia są bardzo hipotetyczne, w 2009 roku dotyczą bowiem działki, która już nie istnieje, a z drugiej strony podważa jej walor jako dokumentu uzasadniającego rozwiązania przyjęte jedynie dla działki skarżącej, skoro na pozostałych działkach - wyodrębnionych z działki nr [...], Gmina – jak twierdzi skarżąca, a czego Rada nie kwestionowała, dopuściła zabudowę i niewątpliwie nie będą one stanowiły części wnioskowanego "placyku". Rada nie wyjaśniła również – ani w uzasadnieniu uchwały, ani też w żadnym ze swoich pism, w jaki sposób plac na działce skarżącej "wpisze się i uzupełni realizowany przez Gminę Miasta W. projekt rewitalizacji północnej części Śródmieścia W. w kwartale ulic S., S., M., J., R., Św. J. w W.". W sprawie bezspornym pozostaje, iż projekt ten działki skarżącej nie obejmuje. W tym miejscu należy podkreślić, iż Rada – ustalając treść planu, powinna mieć również na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości w gminie, charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami, tak aby - analizując jej uchwały, można było wykluczyć dowolność organu lub nierówne traktowanie obywateli. W przypadku zaskarżonej uchwały, postanowienia planu dotyczą jednej nieruchomości, jednak zostały oparte na opinii, która dotyczy dziewięciu działek, stanowiących kiedyś działkę nr [...]. Skarżąca powoływała się na nierówne traktowanie właścicieli działek zajmujących poprzednio obszar działki nr [...], charakteryzujących się podobnymi właściwościami, wskazując, iż pozostałym właścicielom pozwolono zabudować działki, niezważając na ww. opinię. Powyższy zarzut nie został przez Radę wyjaśniony. Podczas ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd organ pozostał bowiem co do zasady bierny i - pomimo zobowiązań Sądu, nie ustosunkował się do wielu twierdzeń skarżącej znajdujących się w licznych pismach procesowych, które były mu doręczane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył nadto, iż Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, w jej załączniku nr 3, zatytułowanym "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania" stwierdziła, że w projekcie planu zapisano inwestycję z zakresu infrastruktury technicznej, która należy do zadań własnych gminy: "budowa dróg i urządzeń komunikacyjnych". Jako tę inwestycję wskazano zapis karty terenu 2.KPX - publiczny plac miejski, skwer o powierzchni 0,0120ha, realizacja finansowana z budżetu gminy. Należy w tym miejscu podkreślić, iż jedynie w tym załączniku pojawia się, jako cel wprowadzenia ww. funkcji, stwierdzenie, iż będzie to "inwestycja z zakresu infrastruktury technicznej", należąca do zadań własnych gminy i mieszcząca się w kategorii "budowa dróg i urządzeń komunikacyjnych". Dodatkowo należałoby zauważy, iż wprowadzając ten zapis Rada musiała być pewna, iż uda jej się uzyskać własność przedmiotowej nieruchomości aby zrealizować wskazany w załączniku cel, uznany za zadanie własne gminy, co również przemawia za tym, iż podejmując uchwałę pozostawała w - jak wykazano powyżej, błędnym przekonaniu, iż przeznacza cześć działki skarżącej na cel publiczny. Jedynie bowiem w takiej sytuacji, przy wyraźnym sprzeciwie skarżącej, mogła liczyć, iż odzyska (utraconą przez zasiedzenie) własność przedmiotowej części działki w drodze wywłaszczenia. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż Rada - uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - rozstrzyga jednocześnie o "sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania". Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8) edukacji publicznej, 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych, 12) zieleni gminnej i zadrzewień, 13) cmentarzy gminnych, 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; 18) promocji gminy, 19) współpracy z organizacjami pozarządowymi, 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Zadania te są precyzowane w przepisach prawa materialnego, między innymi w ustawach: z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.), z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1504 ze zm.), z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). W ocenie Sądu planowany na działce skarżącej tj. osoby prywatnej, "publiczny plac miejski, skwer" nie wpisuje się w powyżej określony zakres zadań własnych gminy. Żaden z dokumentów planistycznych, a także przywoływana przez Radę opinia z 1999 roku, nie wskazują poza tym na to aby ten fragment działki skarżącej stanowił fragment układu komunikacyjnego, o jakim mowa w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek zapisów świadczących o tym, iż ta części działki skarżącej miałaby stanowić część układu komunikacyjnego, niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu stwierdzenie, iż sam fakt ulokowania działki skarżącej przy drodze publicznej takiego rozwiązania nie uzasadnia. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż - jak to już wyżej wskazano, ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być konieczne, lecz jedynie przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie ograniczeniu. Błędne jest przy tym również stanowisko Rady, zaprezentowane w skardze kasacyjnej, a sprowadzające się do uznania, iż rozwiązanie przyjęte w planie jest prawidłowe, ponieważ określenie "2 KPX - publiczny plac miejski, skwer" jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 1, poz. 1587) albowiem zastosowano w oznaczeniu funkcji literę "K" co przesądza o przeznaczeniu terenu na szeroko rozumiane cele komunikacyjne. Załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia określa jedynie "Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego", w tym ustala w jaki sposób na planie oznaczone będą "tereny komunikacji", przyjmując, iż tereny dróg publicznych oznacza się - KD, grafika - kolor biały; tereny dróg wewnętrznych - KDW, grafika - kolor jasnoszary; tereny komunikacji wodnej, szlaki wodne - KW, grafika - kolor ciemnoniebieski. Oznaczenie jakiegoś terenu w sposób przyjęty w tym rozporządzeniu nie przesądza jednak o tym czy przyjęta przez Radę funkcja jest prawidłowa i czy została wprowadzona zgodnie z przepisami. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przedstawiona powyżej analiza pozwala uznać, że Rada Miasta , podejmując zaskarżoną uchwałę nie przedstawiła w sposób nie budzący wątpliwości i pozwalający na akceptację, motywów, którymi kierowała się - pozbawiając skarżącą prawa do zabudowy, a docelowo – chcąc także pozbawić ją własności części przedmiotowej nieruchomości. Powyższe powoduje, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i skarżącej, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone. Jest to bardzo istotne, ponieważ własność, która doznaje w miejscowym planie istotnych ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Własność jest więc prawem konstytucyjnie chronionym. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Zatem, ograniczając własność skarżącej, Rada Miasta winna była rozważyć czy jest to konieczne dla ochrony wartości, którymi się kierowała. Winna była także rozważyć, czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżącej. Powinna była nadto przeanalizować czy ulokowanie w tym miejscu publicznego placu miejskiego o powierzchni 120 m2 da innym członkom społeczności lokalnej takie korzyści, które uzasadniałyby tak dalekie ograniczenie własności skarżącej. Winna też była rozważyć czy przyjęta forma ograniczenia własności skarżącej daje realne możliwości osiągnięcia zamierzonego celu. Chodzi o to czy w sytuacji istnienia pomiędzy stronami wyraźnego sporu, a nadto niechęci skarżącej do sprzedaży przedmiotowej działki, zachodzi możliwość wywłaszczenia tej nieruchomości, czyli - inaczej mówiąc, czy przeznaczenie części nieruchomości skarżącej na "publiczny plac miejski, skwer" takie wywłaszczenie uzasadnia. Należy w tym miejscu podkreślić, iż Rada Miasta wycofała się z poglądu jakoby ww. cel stanowił cel publiczny i obecnie uważa, że "publiczny plac miejski, skwer" takim celem nie jest (vide skarga kasacyjna). Tym samym Rada przyznaje, iż wywłaszczenie nie będzie dopuszczalne. W załączniku do zaskarżonej uchwały Rada Miasta ustaliła, że wykona plac w ramach zadań własnych (vide załącznik nr 3 do uchwały). Podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła jednak, iż wywłaszczenie na ten cel nie jest możliwe, a do wykupu może nie dojść, gdyż strony są skonfliktowane i najpewniej nie dojdą do porozumienia w zakresie ceny. Wówczas, skoro - jak obecnie zakłada sama Rada Miasta – przeznaczenie na "publiczny plac miejski, skwer" nie uzasadnia wywłaszczenia, skarżąca zostanie praktycznie pozbawiona możliwości korzystania z części swojej nieruchomości (kwestionowany plan miejscowy wprowadza istotne zakazy zabudowy) i to bez odszkodowania. Taka sytuacja uzasadnia twierdzenie, że własność skarżącej ograniczono także z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza możliwość wywłaszczenia, ale jedynie za słusznym odszkodowaniem. Mało tego, w takiej sytuacji nie będzie możliwe zrealizowanie celu założonego przez Radę, gdyż trudno zakładać, aby skarżąca zgodziła się na swojej nieruchomości nieodpłatnie na urządzenie przewidzianego w planie placu. Sytuacja taka narusza zasadę proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż faktycznie ograniczenie własności skarżącej nie zostanie "zrekompensowane" osiągnięciem żadnego z celów wskazanych w tym przepisie, który stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że organ - ustalając zasady zagospodarowania dla opisanej powyżej części działki skarżącej w zaskarżonym planie miejscowym, nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Stwierdzone powyżej uchybienia uzasadniają przy tym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż ustalenia dotyczące pozostałej części działki skarżącej, w tym umiejscowienie na niej dopuszczalnej zabudowy, zostało uzależnione od usytuowania na drugiej części działki terenu przeznaczonego na publiczny plac miejski. Ponadto cały zaskarżony plan dotyczy tylko jednej działki o łącznej powierzchni 270 m2. W związku z tym jego wadliwość w części obejmującej powierzchnię 120 m2 powoduje, że nie można uznać za prawidłowe zagospodarowania pozostałej części tej samej nieruchomości o powierzchni 150 m2. Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny przeanalizował również zapisy planu dotyczące drugiej części działki nr [...] – zwarte w karcie terenu nr 1 i w tym zakresie zważył, że zgodnie z art. 15 ust. 2. u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6); szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8). Art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenów. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotne jest przy tym, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w punkcie 16. karty terenu nr 1 wprowadza sprzeczne z ww. przepisami ograniczenie prawa własności skarżącej w odniesieniu do części działki nr [...] o powierzchni 0.0150 ha. Wadliwe jest bowiem zawarte w tym punkcie ustalenie stanowiące zalecenie realizacji zabudowy wspólnie z zabudową i zagospodarowaniem działki nr [...], położonej poza północną granicą planu. W ocenie Sądu - w świetle zacytowanych powyżej przepisów, nie jest dopuszczalne zawarcie takiego rodzaju ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wskazane przepisy nie przewidują zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Dodatkowo skarżąca zasadnie zarzuciła, iż Rada nie wyjaśniła w jaki sposób na tym fragmencie działki miałaby powstać, zgodnie z zapisem pkt 6.6. karty terenu nr 1, zabudowa pierzejowa (niezdefiniowana w planie), która miałaby stanowić całość ze znacznie oddalonym od ww. działki budynkiem B (ok. 50m), który nie znajduje się na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]. Na działce skarżącej pod zabudowę przeznaczono tylko jej niewielki fragment, nieprzylegający do innego obszaru przeznaczonego pod zabudowę, cofnięty w stosunku do głównego traktu komunikacyjnego, jakim jest ulica S. Tymczasem pierzejowa zabudowa znajduje się przy ulicy S. i jest zlokalizowana bezpośrednio wzdłuż tej ulicy. Rada – odnośnie działki nr [...], przesunęła możliwość zabudowy w głąb działki, mimo że - jak to wielokrotnie podkreślała skarżąca, działka nr [...] (co wynika również z map znajdujących się w aktach sprawy) jest ostatnią działką w ponadkilometrowym ciągu zabudowy pierzejowej Śródmieścia W. zlokalizowanej wzdłuż tej samej linii zabudowy i stanowi jej naturalne zakończenie. Dopiero bezpośrednio za działką skarżącej zabudowa zmienia swój charakter. Rada nie wyjaśniła także z jakich przyczyn granicę pomiędzy dwoma funkcjami na działce nr [...] ustaliła jako przedłużenie granicy działek nr [...] i [...] - nieobjętych planem i niesąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową działką skarżącej. Nie wynika również z uzasadnienia uchwały dlaczego na mapie planu ustalono, z której strony muszą znajdować się fronty lokali usługowych, zaznaczając na mapie planu "front usługowy". Możliwość wprowadzenia takiego ograniczenia, zdaniem Sądu, nie wynika ani z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada nie wyjaśniła nadto, z jakich przyczyn dla działki skarżącej, w tym dla części działki objętej ustaleniami karty nr 1, nie ustaliła, wymaganych zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika zaś, iż ład przestrzenny, jest to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podniesione powyżej zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przyczyn takiego, a nie innego ukształtowania zabudowy na części działki nr [...] dowodzą, iż uchwalając przedmiotowy plan Rada nie przeanalizowała dokładnie wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych oraz kompozycyjno-estetyczne przyjętych rozwiązań. Dodatkowo Rada nie uzasadniła z jakich przyczyn dla tak niewielkiego obszaru nałożyła na skarżącą w ramach ustalania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej wskazane w planie nakazy, w tym w szczególności obowiązek sporządzenia i uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków studium krajobrazowo - architektonicznego, którego zadaniem miałoby być uzasadnienie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej projektowanej przestrzeni publicznej w kontekście krajobrazu otoczenia. Wprawdzie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) wprost wynika, iż ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się m. in. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których w szczególności uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu i ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami. Jednak - wprowadzając wszelkie nakazy w planie, na co już wskazywano powyżej, Rada ma obowiązek je szczegółowo uzasadnić, czego w tym zakresie również nie uczyniła. Sąd miał przy tym również na uwadze, iż ww. nakazów nie uzasadnia sam fakt znajdowania się działki skarżącej w strefie ochrony dóbr kultury tj. strefie restauracji urbanistycznej układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta , wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego decyzją z dnia 26 lutego 1979 r. pod numerem [...] (dawny numer rejestru [...]), ponieważ nakazy ustalone w planie nie są tożsame z wskazanymi w treści ww. decyzji (vide decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 lutego 1979 r. – k. 187 – 188 akt sądowych). Niedopełniając powyższych obowiązków, a nadto wprowadzając ograniczenie, które nie jest przewidziane przepisami (front usługowy), Rada również w tym zakresie przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Za niezasadny natomiast uznał Sąd zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności planu ze Studium, która miałaby polegać na uchwaleniu planu - wbrew postanowieniom Studium, dla jednej działki. Zdaniem Sądu z zapisów Studium nie wynika nakaz uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co najmniej dla kwartału zabudowy lub jednolitego zespołu zabudowy historycznej. Taki postulat zgłosił Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 31 lipca 2007 roku, który mimo to pozytywnie uzgodnił projekt zaskarżonej uchwały postanowieniem z dnia 19 grudnia 2008 roku, sygn. [...]. Niezasadnie zatem skarżąca zarzucała, iż uchwałę podjęto bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skali mapy, Sąd zważył, iż z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. W niniejszej sprawie, w której plan został sporządzony dla działki znajdującej się w zwartej zabudowie miasta, zastosowano mapę w skali 1:500 co uzasadniała treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, a co za tym idzie, naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, iż naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. Mając na uwadze wskazany powyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 977 zł (wynagrodzenie – 960 zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł). Ustalając wysokość należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia Sąd wziął pod uwagę – zgodnie z treścią § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i znaczny wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.