I OSK 82/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 604/11 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości od U. Z. w drodze darowizny oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 604/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie nabycia nieruchomości od U.Z. w drodze darowizny stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nabycia nieruchomości od U. Z. w drodze darowizny, Rada Miasta Zielona Góra wyraziła zgodę na nabycie przez Gminę Zielona Góra w drodze darowizny nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w Zielonej Górze przy ul. [...], obręb [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w celu wybudowania pergoli śmietnikowej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Lubuski, zarzucając istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 oraz § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego z 2008 r. Nr 136, poz. 2180, ze zm.), polegające na przekroczeniu kompetencji Rady poprzez wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości od U. Z. Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zarząd mieniem komunalnym stanowi sferę władztwa organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Możliwości ingerencji organu stanowiącego w powyższą materię ograniczają się do wyrażania zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Uprawnienie to zostało przyznane Radzie na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Rada Miasta Zielona Góra skorzystała z przyznanej jej powyższym przepisem delegacji ustawowej i uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, która będąc aktem prawa miejscowego, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z 2008 r. Nr 136 pod poz. 2180 i określiła zasady gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Stosownie do treści § 5 tej uchwały, nieruchomości mogą być nabywane do gminnego zasobu nieruchomości: 1) na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych oraz 2) w zamian za zaległości podatkowe z tytułu podatków stanowiących dochody budżetu miasta. Skorzystanie przez Radę z możliwości wydania generalnego aktu regulującego zasady dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w zakresie spraw majątkowych gminy, pozbawia ją zatem prawa do wyrażania indywidualnej zgody na dokonanie tego typu czynności. Podmiotem wyłącznie władnym do podjęcia decyzji w sprawie nabycia nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości jest zatem Prezydent Miasta, który obowiązany jest kierować się w tym zakresie wytycznymi zawartymi we wspomnianej wyżej uchwale Rady Miasta. W konsekwencji Rada Miasta, wyrażając organowi wykonawczemu zgodę na nabycie nieruchomości w sytuacji obowiązywania aktu prawa miejscowego regulującego zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, przekroczyła zakres swoich kompetencji prawodawczych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zielona Góra, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu czynność objęta uchwałą przekracza zakres zasad gospodarowania nieruchomościami określony przez Radę Miasta Zielona Góra w uchwale z [...] listopada 2008 r., nr [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt lit. a) do czasu określenia zasad Prezydent może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą Rady Miasta. W ocenie Rady Miasta Zielona Góra, w zakresie nieobjętym ww. zasadami, stosownie do regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Rada Miasta posiada kompetencje do wyrażania zgody na konkretną czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż w przypadku zaistnienia sytuacji nieprzewidzianej w zasadach gospodarowania nieruchomościami, nabycie nieruchomości w ogóle nie byłoby dopuszczalne. Zgodą objęte zostało nabycie nieruchomości gruntowej niezabudowanej w celu wybudowania pergoli śmietnikowej. Z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie można było określić przeznaczenia terenu, a tym samym nie zachodziła żadna z okoliczności, o których mowa w § 5 ust. 1 uchwały nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, iż na gruncie art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli uchwała rady gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego i została podjęta nie później niż rok przed dniem orzekania przez sąd administracyjny co do tej uchwały, sąd dochodząc do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem, stwierdza na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. Zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano na cel budowy pergoli śmietnikowej. Nabycie przedmiotowego gruntu pozwoli uporządkować gromadzenie śmieci, a dzięki wybudowaniu pergoli śmietnikowej, zachowane zostaną walory estetyczne okolic rektoratu U. Z. Oznacza to, że nabycie przez Gminę Zielona Góra przedmiotowej nieruchomości celem wybudowania pergoli śmietnikowej miało związek z utrzymaniem czystości i porządku. Z treści natomiast § 5 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r. wynika zaś, że Rada wyraziła już w sposób generalny zgodę na nabywanie przez Gminę Zielona Góra nieruchomości na potrzeby związane z realizacją jej zadań lub innych celów publicznych. § 5 tej uchwały nie wymaga, aby nabycie nieruchomości miało ścisły i bezpośredni związek z realizacją zadań miasta. Należy zatem przyjąć, że w przepisie tym chodzi o każdy związek z realizacją zadań miasta, nawet pośredni, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że nabycie nieruchomości wskazanej w zaskarżonej uchwale od U. Z. nastąpiło w celu wskazanym w § 5 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r. Tym samym nabycie tej nieruchomości nie wymagało zgody wyrażonej w zaskarżonej uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W konsekwencji zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., polegającym na przekroczeniu zakresu kompetencji rady poprzez wyrażenie zgody na nabycie przez gminę nieruchomości w sytuacji, gdy zgoda ta nie była wymagana, albowiem została już udzielona wcześniejszą uchwałą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła działająca z pełnomocnikiem Rada Miasta Zielona Góra, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r.: Nr 153 poz. 1270 ze zm.),"zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: (1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że po podjęciu uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, Rada Miasta pozbawiona jest kompetencji do wyrażania zgody na podjęcie czynności przekraczającej zwykły zarząd, bez względu na to czy zasady gospodarowania obejmują tę czynność; (2) art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności; (3) § 5 uchwały [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r. o gospodarowaniu nieruchomościami poprzez błędną interpretacją polegającą na przyjęciu, iż nabycie nieruchomości celem dalszej odsprzedaży mieści się w ramach nabycia na zadania miasta lub cele publiczne z uwagi na fakt, iż w obrębie nabywanej nieruchomości powstaną również drogi wraz infrastrukturą; oraz II. naruszenie przepisów postępowania, istotnie wpływające na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uzasadnieniu wyroku w sposób, który nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie Sąd przyjął, iż uchwała Rady Miasta Zielona Góra została wydana z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego, wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra podniesione są zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym zasadnicze argumenty koncentrują się wokół naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "ustawa") oraz § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r. W obu przypadkach autor skargi kasacyjnej nie wskazuje wprawdzie wyraźnie jaki aspekt wykładni (przebieg, zastosowane reguły czy jej rezultat) traktuje jako istotę tego naruszenia ani też nie wskazuje jak powinna przebiegać, czy też do jakiego wyniku powinna doprowadzić wykładnia w jego ocenie prawidłowa, niemniej nie oznacza to, że zarzuty są nieczytelne w stopniu uniemożliwiającym ich rozpoznanie. Zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy nie jest w żadnym zakresie trafny. Przepis ten określa bowiem właściwość rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, do czasu uchwalenia których rada posiada kompetencję do udzielania wójtowi zgody na dokonywanie tych czynności. Regulacja powyższa oznacza, że z chwilą uchwalenia określonych w tym przepisie zasad (co miało miejsce w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r.), zgoda rady na dokonywanie czynności nabywania nieruchomości nie jest wymagana. Aktualizuje się w ten sposób wyrażona w art. 30 ust. 2 ustawy kompetencja wójta do gospodarowania mieniem komunalnym, co czyni wydanie uchwały w tym zakresie działaniem niezgodnym z prawem. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie będącej przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji, na co Sąd ten wyraźnie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnosząc, iż kontrolowana uchwała obejmuje realizację zadań własnych gminy polegających na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w ramach których znajdują się także zadania utrzymania czystości i porządku na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obejmuje to cel nabycia nieruchomości, związany z zamiarem budowy pergoli śmietnikowej, która, mimo, że nie ma bezpośredniego związku ze wskazanym zadaniem własnym gminy w tym sensie, że samodzielnie nie stanowi warunku wystarczającego do utrzymania czystości i porządku, to jednak pozwala na określenie nabycia działki jako elementu realizacji zadań miasta. W tym kontekście za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 5 uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] listopada 2008 r., określającego zasadę, iż nieruchomości mogą być nabywane do gminnego ich zasobu, m.in. (pkt 1) na potrzeby związane z realizacją zadań miasta lub innych celów publicznych. Ustalenia Sądu I instancji, akceptujące stanowisko Wojewody zawarte w skardze co do związku celu nabycia działki z realizacją zadań gminy, pozwalają na stwierdzenie nietrafności zarzutu podnoszącego naruszenie tego przepisu. Zwłaszcza, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pojawia się (nieobecne także w uzasadnieniu podjętej uchwały) rozwinięcie tego jego aspektu, który w podstawach (s. 2) wskazuje na cel dalszej odsprzedaży działki nabywanej w celu wybudowania pergoli śmietnikowej. Uchwała Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], przedmiotem której jest wyrażenie zgody na nabycie przez Gminę w drodze darowizny nieruchomości gruntowej w celu wybudowania pergoli śmietnikowej nie jest więc uchwałą w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy. Sąd dokonując wykładni tego przepisu określa kompetencję rady w ten sposób, iż upoważniona jest ona na jego gruncie wyłącznie do opracowania zasad postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień dotyczących konkretnych czynności prawnych dokonywanych przez organ wykonawczy gminy, co oznacza, iż Rada podjęła uchwałę z dnia [...] marca 2010 r. z przekroczeniem zakresu jej kompetencji (s. 5 uzasadnienia wyroku). Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności. Trafna jest wprawdzie uwaga, iż pojęcie sprzeczności z prawem jest pojęciem nieostrym (chociaż autor tego poglądu nie wskazuje na aspekt nieostrości, jaki można byłoby z tym sformułowaniem związać, odwołując się jedynie do wymogu wykazania oczywistości i bezpośredniości sprzeczności z prawem), ale nie zmienia to faktu, iż podjęcie uchwały z przekroczeniem kompetencji stanowi naruszenie prawa, które na gruncie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po spełnieniu przesłanek z art. 94 ust. 1 tej ustawy, realizując przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały, wymaga orzeczenia przez sąd I instancji o jej niezgodności z prawem, co na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a prowadzi do wydania przez ten sąd orzeczenia stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa. Nie jest trafny także zarzut naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez braki w uzasadnieniu wyroku. Lektura rozwinięcia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala na stwierdzenie nieadekwatności podnoszonych tu argumentów do przedmiotu kontroli sądowej (mowa jest o stwierdzeniu nieważności, które w tym postępowaniu nie miało miejsca, czy też o budowie dróg wraz z infrastrukturą, co także nie występuje ani w zaskarżonym wyroku ani w kontrolowanej uchwale i jej uzasadnieniu). Niezależnie od braku zasadności merytorycznej powyższego zarzutu, należy wskazać, iż autor skargi kasacyjnej nie spełnił wymogu określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., warunkującego skuteczność takiego zarzutu. Na gruncie bowiem tego przepisu zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie wykazanie takiego naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako przepisu postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Niezależnie od powyższego braku, samo uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera nieścisłości, które poza wskazanymi wyżej dwoma błędami, np. nawiązują do rozstrzygnięcia nadzorczego, które w tym postępowaniu się nie pojawiło, a co niewątpliwie świadczy o niestarannym powielaniu argumentów, wskazywanych w zarzutach dotyczących innych spraw ze skarg kasacyjnych Rady Miasta Zielona Góra. W świetle powyższych argumentów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.