II OSK 1649/12

Dnia 9 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1122/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Sp.j. w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1122/11 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. j. z siedzibą w W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu Produkcyjno-Usługowego o charakterze produkcji i sprzedaży betonu, zlokalizowanej we wsi W. w gminie [...] na działce ew. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Wójt Gminy [...] zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy ze wskazaniem, że pozostałe warunki określone w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. pozostaną bez zmian. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z urzędu stwierdziło nieważność wyżej wskazanych decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na skutek rozpoznania wniosku z dnia 12 sierpnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1884/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2008 r. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., przy czym Sąd nie zajął stanowiska odnośnie meritum sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. uzasadniając ją tak samo, jak uchyloną wcześniej przez Sąd decyzję z dnia [...] września 2008 r. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 203/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2008 r. z uwagi na nieustalenie wszystkich podmiotów mających interes prawny w sprawie, wskutek czego Sąd ponownie nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności zarówno decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r., jak i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] października 2005 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. i decyzji z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wskazano, że: - dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że przed wydaniem wspomnianych decyzji z 2005 r. J. S. i B. S. uzyskali w 2002 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w W.; - decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż z analizy wynika, że przedmiotowa działka ew. nr [...] leży przy drodze gminnej, w sąsiedztwie zabudowy usługowej, a ustalone dla inwestycji wskaźniki odpowiadają istniejącej w terenie funkcji, - oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki ew. nr [...], - pominięcie stron (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.) stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, - wydając decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy [...] dokonał uzgodnienia projektu tej decyzji z wojewódzkim konserwatorem przyrody (postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.), a twierdzenia o konieczności uzgodnienia jej projektu ze Starostą P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) i Marszałkiem Województwa M. (w zakresie melioracji wodnych) nie są poparte żadnym dowodem, - nie można uznać, aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził od nieuprawnionego podmiotu, gdyż złożył go Wójt Gminy [...] w imieniu Gminy [...], - decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. została w drodze art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przeniesiona na [...] spółkę z o. o. w S. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (ze skutkiem od dnia nabycia działki ew. nr [...], tj. od dnia [...] października 2005 r.). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. wniosło [...] sp. j. w W. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, m. in. w zakresie wymagań z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymagań, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie warunków zabudowy, - art. 8 k.p.a. poprzez rażącą sprzeczność zaskarżonej decyzji z poprzednio wydawanymi decyzjami stwierdzającymi nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r., - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczności w ustaleniach faktycznych przytoczonych w motywach decyzji bądź przyjęcie ustaleń faktycznych bez wskazania ich podstaw, niewskazanie podstawy prawnej stanowiska zawartego w kwestionowanej decyzji, że Wójt Gminy [...] wydając decyzję z dnia [...] października 2005 r. nie musiał dysponować zgodą strony. W uzasadnieniu wskazano, że w poprzednio wydawanych decyzjach SKO przyjmowało zgoła odmienną ocenę sprawy, stwierdzając nieważność kwestionowanych decyzji. Odmowa stwierdzenia ich nieważności zdaniem skarżącego nie wynika z konieczności uwzględnienia wydanych w sprawie wyroków WSA w Warszawie, gdyż nie zajął on merytorycznego stanowiska w sprawie. W ocenie skarżącego organ powinien wyjaśnić, czy przedmiotem wniosku była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazano, iż Wójt Gminy [...] naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja o charakterze przemysłowym (produkcja betonu) nie może być lokalizowana w obszarze przeznaczonym na usługi i zabudowę mieszkaniową. Skarżący zwrócił uwagę na brak stosownych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) i z Marszałkiem Województwa M. (w zakresie melioracji wodnych). W jego ocenie nie można domniemywać uzgodnienia mającego wynikać z możliwości jego dokonania w innym postępowaniu (budowlanym). Skarżący podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanymi decyzjami z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. W skardze podniesiono, iż Wójt Gminy [...] nie był organem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który następnie sam rozpatrzył. Ponadto wniosek ten był wadliwy, gdyż nie określał granic terenu nim objętego oraz obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływała ani nie zawierał jej stosownej charakterystyki, na mapach nie uwidoczniono działki ew. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zdaniem Sądu przepisy te zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od prezentowanego we wcześniejszych swoich decyzjach stanowiska, że decyzje z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. rażąco naruszają prawo. Jak wynika z akt administracyjnych w sprawie wydane były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r., z dnia [...] września 2008 r., z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z 2005 r. Decyzje te nie pozostały w obrocie prawnym z uwagi na działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 lipca 2009. r. uchylił decyzję z dnia [...] września 2008 r., zaś wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010. r. uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd wskazał, że w uzasadnieniach uchylonych przez Sąd decyzji organ uznał, że należy stwierdzić nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r., ponieważ: - wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., a organ nie wezwał do usunięcia braków tego wniosku na podstawie art. 64 k.p.a., stąd nie jest znany obszar planowanej inwestycji, - brak aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, wskutek czego nie można ustalić stron postępowania, - brak stanowiska organu, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., - wbrew art. 107 § 3 k.p.a. decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, - brak informacji odnośnie konieczności uzgodnień projektu decyzji, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. uzgodnienia dokonano jedynie z wojewódzkim konserwatorem przyrody, które zostało doręczone wyłącznie nie będącemu stroną postępowania Urzędowi Gminy [...], - decyzję doręczono [...] spółce z o. o. nie będącej stroną postępowania, - wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, tj. Urzędu Gminy zamiast Wójta Gminy. Odnośnie zaś decyzji z dnia [...] października 2005 r. organy w uchylonych przez Sąd decyzjach uznawały, że należy stwierdzić jej nieważność, ponieważ brak wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wskutek czego naruszono art. 155 k.p.a. Z kolei w zaskarżonej niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. organ dokonał diametralnie odmiennej oceny wielu powyższych okoliczności stwierdzając, iż: - decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż z analizy wynika, że przedmiotowa działka ew. nr [...] leży przy drodze gminnej, w sąsiedztwie zabudowy usługowej, a ustalone dla inwestycji wskaźniki odpowiadają istniejącej w terenie funkcji, - oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki ew. nr [...], - wydając decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy [...] dokonał uzgodnienia projektu tej decyzji z wojewódzkim konserwatorem przyrody (postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r.), a twierdzenia o konieczności uzgodnienia jej projektu ze Starostą P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych) i Marszałkiem Województwa M. (w zakresie melioracji wodnych) nie są poparte żadnym dowodem, - nie można uznać, aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził od nieuprawnionego podmiotu, gdyż złożył go Wójt Gminy [...] w imieniu Gminy [...]. Zmiana stanowiska organu nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo, co skłoniło organ do przyjęcia odmiennego, korzystnego dla inwestora, stanowiska. Z całą pewnością nie mogły tego spowodować wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 2 lipca 2009 r. i w dniu 9 kwietnia 2010 r., ponieważ Sąd nie zajął w nich stanowiska co do meritum sprawy, a decyzje uchylał z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. Sąd zwrócił także uwagę na niejasność stanowiska organu w kwestii konieczności dokonania stosownych uzgodnień ze Starostą P. i Marszałkiem Województwa M. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. da wyraz swojemu stanowisku zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji uzasadni je nawiązując do argumentów przemawiających za stwierdzeniem ich nieważności, a zawartych w decyzjach uchylonych przez Sąd w poprzednich postępowaniach sądowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez brak orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w granicach sprawy oraz błędne przyjęcie, że będąca przedmiotem skargi decyzja SKO nr [...] z dnia [...].05.2011 r. wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 203/10, a nadto sformułowanie wskazań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wykraczający poza zasady z art. 153 p.p.s.a.; 3. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w innym składzie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym zastępstwa adwokackiego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] Sp. j. z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok jest wadliwy, albowiem Sąd I instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego wynika, że ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej) winna być dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy, a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., zawiera normę kompetencyjną stanowiącą, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji. Wskazać ponadto należy, że rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej jest zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, Lex nr 187709). Wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek ten obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Sąd jest zobowiązany do przeanalizowania przesłanek zajętego przez organ stanowiska i wyrażenia własnego stanowiska co do jego prawidłowości w świetle przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję należy uchylić, ponieważ organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od prezentowanego we wcześniejszych swoich decyzjach stanowiska, że decyzje z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. rażąco naruszają prawo. Wobec tego wskazać należy, że poprzednio wydane w sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r., z dnia [...] września 2008 r., z dnia [...] grudnia 2009 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a organ – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - nie miał obowiązku uzasadniać zmiany zajętego wcześniej stanowiska. Organ wydał w sprawie decyzję i rolą Sądu była kontrola legalności tej decyzji, nie zaś dokonywanie porównań z wcześniejszymi rozstrzygnięciami tego organu wyeliminowanymi z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd miał obowiązek ocenić, czy organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. z uwagi na brak zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Takiej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło, co oznacza, że Sąd w ogóle nie rozpoznał sprawy, a zatem konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku. Za zasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.