IV SA/Wa 203/10

Dnia 9 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej spółki "P." Sp. z o.o. – [...] Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. budowa Zakładu Produkcyjno-Usługowego o charakterze produkcji i sprzedaży betonu zlokalizowanej we wsi W., gmina L.na działce o nr Ew. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2005r. Wójt Gminy L. zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2005r. w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, z jednoczesnym wskazaniem, że pozostałe warunki określone w poprzedniej decyzji pozostaną bez zmian. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.z urzędu stwierdziło nieważność w/w decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2,4,7 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2008r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na skutek rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2008r o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008r. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1884/08) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2008r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2005r i [...] października 2005r. zostało wszczęte z urzędu. Organ nadzoru ustalił, że wniosek inwestorski z dnia [...] maja 2005r. pochodził od Urzędu Gminy w L. i został podpisany przez Wójta Gminy L.. Organem właściwym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest i był Wójt Gminy L.. Zdaniem organu nadzoru wniosek inwestorski nie pochodził od podmiotu, który mógł być stroną postępowania. Urząd Gminy nie jest bowiem żadnym podmiotem posiadającym zdolność do czynności prawnych, a jedynie aparatem pomocniczym Wójta (art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Organ nadzoru uznał, że decyzja wydana na skutek takiego wniosku zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa), a dodatkowo doręczenie jej P. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością , a więc podmiotowi nie będącemu stroną w sprawie stanowi okoliczność z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu nadzoru znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestorski z dnia [...] maja 2005r nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. , gdyż nie zawiera określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej wykonanej w skali 1:1000 i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, charakterystyki inwestycji i określenia charakterystycznych parametrów technicznych, a część graficzna nie zawiera legendy, nie wskazuje działki nr [...]. Decyzja ustalająca pozytywne warunki dla inwestycji nie znajdowała zatem uzasadnienia w stanie faktycznym, a zatem była całkowicie uznaniowa (dowolna). Organ administracji nie podejmował próby wezwania do uzupełnienia braków wniosku. W aktach sprawy brak jest aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów pozwalającego ustalić strony postępowania. Zdaniem organu nadzoru organ I instancji powinien był w toczącym się postępowaniu dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewidywana była realizacja inwestycji. Uzasadnienie decyzji takiej analizy nie zawiera. Analiza ta winna obejmować przede wszystkim ustalenie czy inwestycja spełnia warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nie wykazał zdaniem organu nadzoru, ani w sposób opisowy ani graficzny, by warunki te zostały spełnione. Stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zawiera ustaleń i wniosków co do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy. Nie jest wiadomym czy teren poddany analizie został wyznaczony z godnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego, a tym samym narusza art. 107 § 3 kpa. Organ nie zawarł żadnych informacji co do konieczności innych uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy, poza informacją o dokonanym uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Postanowienie uzgodnieniowe zostało doręczone jedynie Urzędowi Gminy, a zatem stronom (których nie ustalono) nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Naruszenie powyższych przepisów stanowi o istnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części, a takich naruszeń dopuścił się zdaniem organu nadzoru Wójt wydając decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję zmieniającą. Co do decyzji zmianowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wynika z niej, że organ dokonał zmiany na wniosek P. Sp. Z o.o, jednak akta sprawy takiego wniosku nie zawierają. Nadto w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2005r P. Sp. Z o.o nie przysługiwał przymiot strony. Dokonanie w tej sytuacji zmiany decyzji stanowiło rażące naruszenie art. 155 kpa. Organ I instancji naruszył także zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7,8,9,10 kpa). Organ nadzoru wskazał, że decyzja dotknięta wadami z art. 156 kpa wywołuje nieodwracalny skutek wówczas, gdy organ administracji nie jest uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia skutku przez wydanie decyzji oraz że nieodwracalne skutki nie następują w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009r.wniosła P. Sp. Z o.o – P. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w S. i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2,4 i 7 kpa przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, art. 156 § 2 kpa przez jego pominięcie i art. 107 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że jako inwestor została wyłoniona w przetargu na sprzedaż działki, której dotyczyły warunki zabudowy określone w decyzji Wójta nr [...], stanowiące element przetargu w aspekcie zagospodarowania. Wynika to z treści aktu notarialnego zawartego w dniu [...] października 2005r. pomiędzy Gminą L., a P. Sp. Z o.o (poprzednikiem prawnym) na podstawie którego Gmina dokonała sprzedaży nieruchomości, do którego to aktu zostało dołączone zaświadczenie wydane przez wójta , że nieruchomość ta była objęta decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2005r. W tej sytuacji organ administracji wraz z aktem notarialnym przeniósł na inwestora decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2005r.. Inwestor nabył działkę jako teren na którym zostały określone warunki zabudowy, w sposób wskazany w decyzji nr [...], przywołanej w treści aktu notarialnego, w związku z zawarciem którego , decyzję tę otrzymał. Zdaniem strony postanowienia aktu notarialnego z dnia [...] października 2005r zawierają wszystkie elementy decyzji o jakiej mowa w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla formalnego uporządkowania sytuacji strona skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie decyzji uzupełniającej o przeniesieniu z dniem [...] października 2005r decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z Gminy L. na P. sp. z o.o. (decyzja z dnia [...] maja 2008r.). Zdaniem strony skarżącej nieuprawniony jest wniosek SKO o nieważności z mocy prawa decyzji o warunkach zabudowy, gdyż art. 156 § 1 pkt 7kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji tylko wówczas, gdy istnieje norma prawa materialnego, która ustanawia sankcję nieważności. Doręczenie zaś stronie skarżącej decyzji Wójta nr [...] nastąpiło w związku z treścią aktu notarialnego z dnia [...] października 2005r. na mocy którego skarżąca nabyła przedmiotową działkę wraz z prawami wynikającymi z decyzji nr [...], zatem art. 156 § 4 kpa nie ma zastosowania, skoro skarżąca miała interes prawny w sprawie. Żadna z okoliczności wskazanych przez SKO nie uzasadnia zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc brak dokumentów, braki wniosku inwestorskiego, negatywna ocena sporządzonej analizy funkcji zabudowy. Przytoczone uchybienia mogą stanowić przesłanki w procedurze poprzedzającej wydanie decyzji, na etapie postępowania zwykłego. SKO nie dokonało właściwej analizy materiału dowodowego z którego wynika, że decyzja nr [...] została przeniesiona na stronę i tym samym na jej rzecz została wydana decyzja nr [...]. Strona skarżąca stała się nabywcą nieruchomości odnośnie której wydana została decyzja nr [...] i służy jej pełna ochrona cywilna praw nabytych w tym dniu, w tym praw wynikających z decyzji nr [...]. Nastąpiła przy tym nieodwracalność skutków obu decyzji Wójta w przedmiocie warunków zabudowy. Z dniem nabycia działki od Gminy L. przestał istnieć dotychczasowy podmiot decyzji nr [...], a w jego miejsce wstąpiła P. Sp. z o.o, na którą odrębną decyzją przeniesione zostały prawa z decyzji nr [...]. Podmiot ten przeniósł z kolei prawa z decyzji na stronę skarżącą. Decyzje te stanowiły podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o zezwolenie na użytkowanie obiektu zbudowanego przez skarżącą na jej działce. Następnie nabywcą tego obiektu stał się inny podmiot. Odwrócenie skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. Uznał, niezależnie od zarzutów skargi, którymi nie jest związany (art. 134 P.p.s.a), iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009r. wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynikającą z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie, a w dalszej kolejności zapewnić im czynny w nim udział. Postępowanie w niniejszej sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2005r. i [...] października 2005r. zostało wszczęte z urzędu. Organ administracji publicznej dokonujący kontroli ostatecznych decyzji w ramach nadzwyczajnego postępowania obowiązany był ustalić wszystkie podmioty posiadające prawnie chroniony interes w sprawie i zapewnić im czynny w niej udział. Niewątpliwie organ nadzoru rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie aktualnego kręgu podmiotów, którym przysługiwać będzie przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Tymczasem zarówno w skardze, jak i na rozprawie strona skarżąca wskazała, że nieruchomość o nr. ewid. [...] usytuowana we wsi W. , gmina L. została zbyta na rzecz podmiotu G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością przed datą wydania zaskarżonej decyzji. Co więcej okoliczność zmiany po stronie właściciela przedmiotowej nieruchomości znana była organowi nadzoru z urzędu, bowiem podnoszona już była w sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (sygn. akt IV SA/Wa 1884/08), zakończonej wyrokiem uchylającym decyzję SKO w P. z dnia [...] września 2008r., na skutek którego SKO w P. ponownie rozpatrywało przedmiotową sprawę. Kolejnym podmiotem, który ujawnił się poza dotychczas występującymi w sprawie stronami, również już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest Spółka jawna PHU B. W.. Wskazana wyżej przyczyna uniemożliwiła Sądowi dokonanie merytorycznej oceny skarżonej decyzji. Ocena taka jest bowiem możliwa dopiero po ustaleniu, iż zaskarżony akt organu administracji publicznej nie jest dotknięty wadą mogącą powodować wznowienie postępowania. Organ administracji publicznej przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien ustalić aktualny krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a po zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu nieważnościowym, winien zbadać czy decyzje Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2005r. i [...] października 2005r. dotknięte są wadami wyszczególnionymi w art. 156 § 1 k.p.a. ustosunkowując się także do zarzutów strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.