I OSK 131/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 548/11 w sprawie ze skargi J.S. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 548/11 oddalił skargę J.S. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII, rozkazem personalnym z dnia 12 października 2010 r. nr 431/VII, wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił J.S. z dniem 15 listopada 2010 r. ze stanowiska Naczelnika Wydziału do Spraw Nieletnich i Patologii Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII i od dnia 16 listopada 2010 r. przeniósł do swojej dyspozycji na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy, bez zmiany składników uposażenia. Podstawę faktyczną tego rozkazu stanowiła zmiana, wprowadzona rozkazem organizacyjnym Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII nr 10/VII/09 z dnia 1 września 2009 r., polegająca na likwidacji stanowiska służbowego zajmowanego przez wyżej wymienionego. Przeniesienie go do dyspozycji było spowodowane brakiem możliwości mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. W oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Stołeczny Policji, po rozpatrzeniu odwołania J.S., rozkazem personalnym z dnia 14 grudnia 2010 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Stosownie do treści art. 37a pkt 1 powołanej ustawy, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. W ocenie Komendanta Stołecznego Policji, Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII, zwalniając J.S. z zajmowanego stanowiska naczelnika Wydziału do Spraw Nieletnich i Patologii Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII i przenosząc do swojej dyspozycji, działał w ramach posiadanych kompetencji, wynikających z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Wprowadzona w § 2 regulaminu Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII z dnia 1 września 2009 r. zmiana, polegającą na niewyodrębnieniu komórki organizacyjnej – Wydziału do Spraw Nieletnich i Patologii i przekazaniu, zgodnie z § 12 tegoż regulaminu, realizacji zadań związanych z przestępczością nieletnich Wydziałowi Prewencji wskazanej komendy Policji miała na celu zapewnienie prawidłowej realizacji zadań. Zapisem § 1 pkt 2 rozkazu organizacyjnego Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII z dnia 1 września 2009 r. nr 10/VII/09 w sprawie zmian organizacyjnych, zlikwidowano i wyłączono z etatu Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII Wydział do Spraw Nieletnich i Patologii w pełnym stanie etatowym 13 stanowisk. W związku z powyższym likwidacji uległo również stanowisko etatowe naczelnika wskazanej komórki organizacyjnej Policji. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą faktyczną zwolnienia J.S. ze stanowiska służbowego Naczelnika Wydziału do Spraw Nieletnich i Patologii Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII była likwidacja zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, a nie sugerowane przez niego, a nieznajdujące potwierdzenia w materiałach postępowania względy pozamerytoryczne. Przepisy zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 1041 z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2007 r. Nr 18, poz. 135 ze zm.) nie dają właściwemu przełożonemu, uprawnionemu w sprawach zmiany struktury organizacyjnej jednostki Policji, żadnej możliwości prawnej likwidacji jakiegokolwiek stanowiska etatowego z jakichkolwiek innych przyczyn, niż określone przepisami tegoż zarządzenia, w tym zarówno merytorycznych, jak też pozamerytorycznych, związanych z osobą policjanta pełniącego służbę na tym stanowisku. Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII, pomimo braku ustawowego obowiązku załączył do akt sprawy dokumenty, w postaci wykazów wolnych stanowisk etatowych w strukturze organizacyjnej Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII na dzień 15 stycznia 2010 r., na dzień 1 lutego 2010 r. oraz na dzień 1 września 2010 r. i wykazał brak możliwości mianowania J.S. na stanowisko równorzędne. Komendant Stołeczny Policji odnosząc się do terminu, o którym mowa w art. 37a pkt 1 cyt. ustawy o Policji, na który można przenieść policjanta do dyspozycji przełożonego podał, że jest on maksymalny, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przeniesienie następuje na czas do dnia powołania lub mianowania policjanta na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby w Policji, który nie jest jednak równoznaczny z okresem 12 miesięcy, lecz wiąże się z wystąpieniem określonej możliwości mianowania na inne stanowisko służbowe bądź też zaistnienia przesłanek do zwolnienia ze służby. Powyższy okres pozostawania w dyspozycji, umożliwia organowi podjęcie właściwej decyzji, w zakresie określenia statusu służbowego policjanta w odniesieniu do jego sytuacji służbowej i możliwości etatowych wskazanej jednostki organizacyjnej Policji. Organ odwoławczy ustosunkowując się do twierdzenia J.S., że podejście Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII w stosunku do jego osoby było nacechowane złośliwością, o czym świadczy fakt nieskorzystania przez niego z możliwości powołania lub mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe, które było wolne w Komisariacie Policji Warszawa Rembertów wyjaśnił, że zgodnie z wprowadzonymi przez Komendanta Głównego Policji z dniem 1 kwietnia 2010 r. zmianami "Ogólnego trybu i zasad przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych na wybrane stanowiska służbowe w Policji" dobór wewnętrzny na stanowisko komendanta komisariatu Policji odbywa się w drodze postępowania kwalifikacyjnego, określonego wskazaną regulacją. Postępowanie to ma charakter komisyjnej weryfikacji kandydatów, którzy złożyli swoje aplikacje w odpowiedzi na stosowne ogłoszenie właściwego przełożonego. Wskazał, że J.S. takiej aplikacji na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji Warszawa Rembertów nie złożył. Powołanie na wskazane wyżej stanowisko służbowe, jak również mianowanie na stanowisko naczelnika wydziału komendy rejonowej Policji następują na stosowny wniosek przełożonego, uzasadniony potrzebami służby, w związku z koniecznością zapewnienia właściwej realizacji ustawowych zadań Policji związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendant Stołeczny Policji wskazał, że J.S. zaprzestał służby z powodu choroby od dnia 22 września 2009 r. do dnia 20 września 2010 r., a następnie od dnia 21 września 2010 r. przebywał na urlopie zdrowotnym. Policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim przez okres dłuższy niż 30 dni, nie może zostać do niej dopuszczony, bez wymaganych badań kontrolnych. Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII nie miał zatem możliwości skierowania go na badania kontrolne, mające na celu ustalenie jego zdolności do służby. Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII, jako organ odpowiedzialny za stan ładu, porządku i bezpieczeństwa publicznego w podległym rejonie, kierując się ważnym interesem służby, tożsamym z interesem społecznym, zobowiązany jest do podejmowania działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji zadań i czynności służbowych. Stąd powołanie lub mianowanie na stanowisko kierownicze w strukturze organizacyjnej Policji policjanta, który nie pełni służby z powodu choroby przez okres 12 miesięcy nie uwzględniałoby interesu służby, albowiem nie dawałoby gwarancji właściwej realizacji ustawowych zadań Policji oraz prawidłowego funkcjonowania jednostki. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, rażące naruszenie art. 37a pkt 1 cyt. ustawy o Policji poprzez orzeczenie o przeniesieniu go do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII bez wskazania, w jakim celu i na jaki okres ono następuje. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1159/09 stwierdził, że skoro w przepisie określono jedynie termin maksymalny, to organ obowiązany był dokonać konkretyzacji terminu, na który przenosi policjanta do dyspozycji przełożonego. Skopiowanie ustawowego określenia maksymalnego okresu przeniesienia, nie stanowi jego skonkretyzowania, a jedynie pozornie wskazuje, na jaki okres ono następuje. Komendant Stołeczny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji(Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Odwołując się do treści tych przepisów wskazał, że w sprawie jest niesporne, iż w dniu 1 września 2009 r. wprowadzono nowy Regulamin Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII wchodzący w życie z dniem 1 października 2009 r., w którym nie przewidziano wyodrębnionej komórki organizacyjnej – Wydziału do Spraw Nieletnich i Patologii (§ 2), zaś realizację zadań związanych z przestępczością nieletnich przekazano do Wydziału Prewencji (§ 12). W związku z tym Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII rozkazem organizacyjnym nr 10/VII/09 z dnia 1 września 2009 r. w sprawie zmian organizacyjnych, z dniem 1 października 2009 r. zlikwidował i wyłączył z etatu Wydział do Spraw Nieletnich i Patologii w pełnym stanie etatowym 13 stanowisk (§ 1 pkt 2). Jednocześnie w Wydziale Prewencji utworzył i włączył do etatu Referat do Spraw Nieletnich i Patologii o stanie etatowym 13 stanowisk (§ 1 pkt 1). Z tego względu likwidacji uległo również stanowisko naczelnika Wydziału do Spraw Nieletnich i Patologii, które zajmował skarżący. Zaistniała zatem przesłanka do przeniesienia go do dyspozycji przełożonego właściwego do spraw osobowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ Policji wydając przedmiotowy rozkaz personalny miał na względzie zarówno przesłanki zawarte w przepisach prawa materialnego, jak i reguły postępowania. Ponadto wskazując na art. 37a pkt 1 cyt. ustawy o Policji stwierdził, że celem tej regulacji jest zapewnienie pozostania w służbie policjantom, którzy zostali zwolnieni z zajmowanych stanowisk służbowych, a w dacie zwolnienia brak było dla nich stanowisk odpowiednich do ich stopnia, kwalifikacji i doświadczenia, do czasu powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe, ewentualnie zwolnienia ze służby. Do takiej sytuacji doszło w rozpatrywanej sprawie, a podjęte rozstrzygnięcie było uzasadnione okolicznościami faktycznymi i celowe. Bezsporne jest, że organ Policji orzekając o przeniesieniu policjanta do dyspozycji, powinien określić termin, na który dokonuje przeniesienia, gdyż prawa i obowiązki policjanta podlegają konkretyzacji indywidualnym rozstrzygnięciem. Pozostawanie policjanta w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych jest szczególnym statusem wykonywania służby, dlatego organ orzekający zobowiązany jest dokonać konkretyzacji terminu, na który przenosi się policjanta do dyspozycji. Wątpliwość nasuwa sposób w jaki ma być wyrażona ta konkretyzacja, czy ma ona określać dokładnie okres, na jaki dokonuje się przeniesienia, czy też możliwe jest wskazanie jej w sposób określony w omawianym przepisie. W ocenie Sądu pierwszej instancji użycie w rozkazie personalnym zwrotu, że przeniesienie do dyspozycji następuje na czas do dnia powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy jest dopuszczalne. Decyzja o przeniesieniu do dyspozycji jest z założenia decyzją tymczasową i pozostaje w mocy do chwili pojawienia się możliwości powołania lub mianowania policjanta na inne stanowisko służbowe, a w ostateczności ewentualnie do zwolnienia ze służby. Nie można zatem w tym przypadku, tak jak w odniesieniu do policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe, skonkretyzować stosunku służbowego poprzez podanie daty, do której ma trwać przeniesienie do dyspozycji, ponieważ pozostawanie w dyspozycji nie jest typową realizacją stosunku służbowego. Ponadto nie sposób w dacie orzekania o przeniesieniu do dyspozycji przewidzieć, kiedy pojawi się możliwość powołania lub mianowania policjanta na inne stanowisko służbowe. W związku z tym nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1159/09. W konsekwencji uznał, że taki sposób określenia terminu przeniesienia skarżącego do dyspozycji prawa nie narusza. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.S. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 37 a pkt 1 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż rozstrzygnięcie tej treści, że przeniesienie do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy jest wystarczająco jednoznaczne, podczas gdy rozstrzygnięcie takie nie czyni zadość wymaganiu dokładnego określenia terminu, które wynika z tego przepisu, zgodnie ze stanowiskiem judykatury. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w zaskarżonym wyroku uznano, że w świetle art. 37a pkt 1 cyt. ustawy o Policji dopuszczalne jest użycie zwrotu, że przeniesienie do dyspozycji przełożonego, następuje na czas do dnia powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia z Policji i tym samym rozstrzygnięcie tej treści, iż przeniesienie do dyspozycji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy jest wystarczająco jednoznaczne. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1159/09 stwierdził, że organ orzekający zobowiązany był określić termin, na który dokonuje przeniesienia policjanta do dyspozycji przełożonego. Wskazał, że ustawodawca określił maksymalny termin, na który można przenieść policjanta do dyspozycji przełożonego. Prawa i obowiązki policjanta wynikające z ustawy o Policji podlegają konkretyzacji indywidualnym rozstrzygnięciem. Pozostawanie policjanta w dyspozycji przełożonego jest szczególnym statusem wykonywania służby, dlatego warunki tego statusu nie mogą być domniemane z ustawy, jeżeli w samej ustawie określono jedynie graniczny termin istnienia takiego statusu. To właśnie w decyzji wydawanej na podstawie art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji organ orzekający zobowiązany jest dokonać konkretyzacji terminu, na który przenosi policjanta do dyspozycji przełożonego, skoro w przepisie tym określono jedynie termin maksymalny. Decyzja niekonkretyzująca tego terminu przepis ten narusza, gdyż nie wynika z niej istotny element statusu służbowego policjanta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 37a pkt 1 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w stosunku do policjanta zwolnionego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesionego do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych dopuszczalne jest określenie przez organ Policji czasokresu dyspozycji -na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy, czy też konieczne jest dokładne skonkretyzowanie tego okresu. Policjant pełni służbę na stanowisku służbowym, na którym ma obowiązek wykonywać zadania wiążące się z tym stanowiskiem. Odmiennym sposobem pełnienia służby jest pełnienie jej w dyspozycji. Nie można jednocześnie pełnić służby na stanowisku służbowym i być w dyspozycji. W przypadku dyspozycji policjant nie ma dokładnie określonych obowiązków. Powinien być natomiast przygotowany do realizacji zadań służbowych, które mogą zostać mu powierzone. W omawianej ustawie o Policji, instytucja prawna dyspozycji jest uregulowana w powołanym art. 37 a pkt 1, przy czym w przepisie tym termin pozostawania w dyspozycji określono "nie dłuższy niż 12 miesięcy". Analiza tego przepisu wskazuje, że na ten maksymalny okres w dyspozycji zostają umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie, oczekujący na powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Przy czym zauważyć należy, iż w dacie wydania decyzji o przeniesieniu policjanta do dyspozycji nie sposób dokładnie przewidzieć, kiedy pojawi się możliwość powołania go lub mianowania na stanowisko służbowe albo zwolnienia ze służby. Gdyby organowi, kwestie te były znane, to nie musiałby korzystać z instytucji przeniesienia policjanta do dyspozycji. W konsekwencji oznacza to, że dopuszczalne jest określenie okresu pozostawania policjanta w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych w sposób unormowany w tym przepisie - nie dłuższy niż 12 miesięcy, a nie dokładne, skonkretyzowane określenie tego okresu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art.37a pkt 1 cyt. ustawy o Policji, trafnie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1159/09. Zasadnie uznał, że w tej sprawie określenie przez organ okresu na jaki przeniesiono J.S. do dyspozycji było wystarczająco jednoznaczne. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art.184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.