II SA/Op 274/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Anna Prusak - Kania po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została przez T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...], wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a., którą Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, które miało następujący przebieg: T. P., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a., pismem z dnia 8 maja 2008 r., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 23 lipca 1982 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. We wniosku żądał uchylenia kwestionowanej decyzji w części dotyczącej rozgraniczenia drogi gminnej nr [...] z działką nr A, stanowiącą jego własność. Stwierdził, że rozgraniczenie "polegało na kradzieży rozgraniczonych dróg i działek położonych głównie po stronie południowej drogi nr [...]", i że nowy pas drogowy - oznaczony geodezyjnie numerem [...] - wchodzi na szerokość 2 m w jego działkę nr A. Uznał, że protokół rozgraniczeniowy nie został okazany ówczesnej właścicielce nieruchomości nr A, S. P. (matce wnioskodawcy). Podniósł, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu rozgraniczeniowym. Zarzucił sfałszowanie protokołu z czynności rozgraniczeniowych prowadzonych przez uprawnionego geodetę, akcentując przy tym, że matka nie otrzymała kwestionowanej decyzji z dnia 23 lipca 1982 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 24 czerwca 2008 r., Kolegium przekazało opisane wyżej podanie Wójtowi Gminy [...] celem rozpatrzenia według właściwości. Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 2 października 2008 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. P., a Kolegium decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu m.in., że skoro wnioskodawca powołał się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to powodem odmowy wznowienia postępowania może być wyłącznie brak przedmiotu postępowania, bądź uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r., nr [...] organ I instancji po raz drugi odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 23 lipca 1982 r., uznając, że wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem terminu, a ponadto wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, ponieważ właścicielem nieruchomości nr A został dopiero w 1997 r. W wyniku złozonego odwołania, Kolegium uchyliło tę decyję i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazujac w uzasadnieniu na przyczyny formalne. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2009 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 7 sierpnia 2009 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z 1982 r., stwierdzajac, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek do wznowienia, wskazywana przez wnioskodawcę. Na skutek odwołania wniesionego przez T. P., decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r., nr [...], Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę celem ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na nieprawidłowość, polegającą na pominięciu osób, które były stronami postępowania zakończonego decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości. Podniosło także, że w aktach brak jest dowodów określających status T. P. sygnalizujac, iż w postępowaniu tym, podanie o wznowienie może złożyć również następca prawny. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r., organ I instancji zawiadomił o toczącym się postępowaniu osoby wymienione w tym piśmie. Ponadto, uzupełnił materiał dowodowy o odpisy skrócone aktów zgonów, w tym także S. P. zmarłej w dniu 31 października 1996 r. Organ otrzymał również od T. P. postanowienie z dnia 28 stycznia 2008 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie sfałszowania podpisu S. P. Na zasadzie art. 10 § 1 K.p.a. kolejnymi pismami Wójt Gminy [...], zawiadomił strony (wykazane w pismach) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., Wójt Gminy [...] odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 23 lipca 1982 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości "odnoszącej się do działki nr B z działką nr A z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.". Stwierdził, że T. P. nie może domagać się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż nie posiada przymiotu strony. Zdaniem Wójta, w sprawie nie zachodzi także sytuacja wydania decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem fakt ten nie został wykazany odpowiednim aktem (orzeczeniem) i nie można zatem mówić o oczywistości przestępstwa. Organ podkreslił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru kwestionowanej decyzji z 1982 r. wynika, że S. P. decyzję tę odebrała. Rozstrzygnięcie Wójta z dnia 27 sierpnia 2010 r. zakwestionował T. P., wnoszac odwołanie, w którym domagał sie uchylenia decyzji I instancji. Podkreślił, że posiada legitymację do zainicjowania postępowania wznowieniowego jako następca prawny zmarłej matki S. P., która została pominięta w postępowaniu rozgraniczeniowym przeprowadzonym w 1982 r. Zdaniem skarżącego, umorzenie dochodzenia w sprawie o podrobienie podpisu matki, z uwagi na przedawnienie karalności czynu, nie przesądza, że przestępstwa takiego nie popełniono. Zwrócił także uwagę na spóźnione działania organu w zakresie powiadomienia o toczącym się postępowaniu wznowieniowym spadkobierców nieżyjących stron postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia 23 lipca 1982 r. Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowiło, deczyją z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...], zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdzilo, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadami procesowymi uniemożliwiającymi utrzymanie jej w obrocie prawnym. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowano ustalenia stanu faktycznego oraz czynności podjęte w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym. W rozważaniach prawnych organ odwoławczy podkreślił znaczenie trybu nadzwyczajnego, przytoczył brzmienie art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. Uznał, że podanie T. P. wniesione zostało w terminie, dlatego też, po wznowieniu niniejszego postępowania, organ I instancji powinien przystąpić do weryfikacji przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a., przy czym w fazie wstępnej organ z urzędu zobligowany jest ustalić komu przysługuje przymiot strony. Dodał, że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 145a K.p.a. następuje tylko na żądanie strony, o której mowa w art. art. 28 K.p.a. Przymiot strony z art. 28 k.p.a. musi wynikać ze stosunku prawnego, przyznającego jej ochronę, co skutkuje posiadaniem legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony. Z kolei, źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym są zarówno normy prawa administracyjnego, jak i przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego, dotyczące własności i wieczystego użytkowania. Kolegium zanegowało stanowisko organu I instancji w przedmiocie statusu prawnego skarżego i stwierdziło, że T. P. posiada przymiot strony. Z dołączonego bowiem do akt sprawy odpisu skróconego aktu zgonu S. P. wynika, że zmarła ona po ostatecznym zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, tj. w dniu 31 października 1996 r. Słusznie zatem skarżący podnosi, że jego legitymacja do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 lipca 1982 r. wynika z faktu pozostawania następcą prawnym po zmarłej w 1996 r. matce. Ponadto w aktach sprawy znajduje się: odpis skrócony aktu zgonu S. P. (ojca skarżącego), z którego wynika, iż zmarł on 4 kwietnia1974 r.; postanowienie Sądu Rejonowego w Oleśnie z dnia [...], sygn. akt [...], na mocy którego spadek po S. P. nabyli: wdowa S. P. oraz dzieci: I. P. i T. P. wszyscy po 1/3 części, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...] z mocy ustawy odziedziczyła w całości tylko wdowa S. P.; postanowienie Sądu Rejonowego w Oleśnie z dnia [...], sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po S. P. nabył w całości T. P. Omawiając problematykę stron postępowania, organ odowłaczy zwrócił ponadto uwagę, że uzasadnienie pierwszoinstancyjne nie wypełnia w tej kwestii wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Podkreslił także istotną w sprawie nieprawidłowość, polegającą na braku przeprowadzenia przez organ I instancji czynności, zmierzających do wiarygodnego ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego. Z okoliczności, że sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym nie można wyprowadzić uzasadnienia dla modyfikacji zasad dotyczących stron, doręczeń, terminów, decyzji itd., czy wprowadzenia od nich jakichkolwiek wyjątków. Jeżeli w postępowaniu pierwotnym (głównym) zakończonym decyzją ostateczną określony podmiot miał przymiot strony, to organ nie może takiego podmiotu pomijać w postępowaniu wznowieniowym, w tym: zawiadomić o wszczęciu, doręczyć decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe. Obowiązek taki wynika z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 § 1 K.p.a. W sytuacji natomiast ustalenia śmierci danej strony postępowania, analogiczne działania organ winien podjąć wobec prawidłowo ustalonych spadkobierców tej strony. W niniejszej sprawie, organ I instancji zapewnił czynny udział jedynie części stron postępowania rozgraniczeniowego, nie przeprowadzając w istocie jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do wiarygodnego ustalenia, w oparciu o stosowne dokumenty, następców prawnych nieżyjących stron postępowania zwykłego. W konsekwencji decyzja została skierowana do: T. P., J. M., F. R., H. W.-Ł., J. S.,T. D., M. J., A. S., F. S., Z. G. oraz H. R., których legitymacja procesowa w tym postępowaniu nie budzi wątpliwości. Takiego odniesienia nie mozna dokonać do pozostałych osób, do których skierowano zaskarżoną decyzję. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest bowiem dokumentów potwierdzających w wiarygodny sposób następstwo prawne pozostałych osób (do których skierowano decyzję), po zmarłych stronach postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego też, nie wiadomo, czy osoby te są spadkobiercami stron postępowania rozgraniczeniowego, czy też ich udział w postępowaniu organ motywował innymi okolicznościami. Z przeprowadzonego postępowania i materiału dowodowego nie wynika, czy zawiadamiani przez organ ewentualni spadkobiercy nieżyjących stron, wyczerpują w całości krąg następców prawnych po zmarłych stronach postępowania rozgraniczeniowego. Organ I instancji nie dokonał też jakichkolwiek ustaleń dotyczących wymienionego w decyzji z dnia 23 lipca 1982 r. F. D.; nie zbadał też aktualnego stanu prawnego nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym pod kątem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego. Opisana wada aktu administracyjnego, zdaniem Kolegium, uzasadniała uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia – art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. P., żądajac “przywrócenia do poprzedniego stanu granicy działki nr A z sąsiadujacą drogą i uporządkowania stanu prawnego działek." W uzasadnieniu odniósł się do stwierdzeń zawartych w decyzjach wydanych przez organ w sprawie, w tym do decyzji poprzedzajacych wydanie tych zaskarżonych. Powielił argumentację zawartą w odwołaniu, odnoszącą się do przebiegu granic sprzed rozgraniczeniem, tj. 1982 r. oraz do akcentowanej okoliczności sfałszowania podpisu, zmowy, pominięcia zmarłej właścicelki działki nr A w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 23 lipca 1982 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia. W odpowiedzi na skargę Samorzadowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymujac w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarzonej decyzji z dnia 23 lutego 2011 r. Na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. skarżący dodatkowo wskazał na przewlekłość i bezczynność organu gminy. Podniósł, że jest szykanowany przez Wójta. Dodał również, że z powyższej decyzji SKO w Opolu jest zadowolony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a). Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji -Wójta Gminy [...] - z dnia 27 sierpnia 2010 r., nr [...], odmawiająca uchylenia decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Dostrzec trzeba, że decyzje obu organów orzekających w rozpoznawanej sprawie zostały wydane w wyniku wszczętego postępowania wznowieniowego na wniosek skarżącego T. P. Skarżący, we wniosku z dnia 8 maja 2008 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt. 2 i pkt. 4 K.p.a. żądał wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 23 lipca 1982 r., nr [...], w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i uchylenia jej w części dotyczącej rozgraniczenia drogi gminnej nr [...] z działka nr A, stanowiącą obecnie jego własność. Skarżący stwierdził, że matka, która była właścicielką działki nr B, nigdy nie otrzymała decyzji rozgraniczeniowej, a w protokole granicznym widnieje sfałszowany podpis jego matki – S. P., a zatem była ona stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 1982 r., w którym nie brała udziału. W tym miejscu zasadnym staje się zauważyć, że wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie kwestionowanej - we wznowieniu - ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawy wznowienia postępowania zostały wyliczone w przepisie art. 145 oraz w art. 145a K.p.a. Podkreślić należy, że każda z przesłanek podanych w art. 145 § 1 K.p.a., łączy się z wadliwością samego postępowania administracyjnego, zaistniałą jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Odnotować także przyjdzie, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., wykładnia przesłanek wznowienia postępowania winna mieć charakter zwężający, bowiem przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 K.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Stąd, przesłanka uzasadniająca wznowienie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odnosi się do wymienionych powyżej okoliczności postępowania i obejmuje wszystkie jego stadia. Dodać także trzeba, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest "zasada czynnego udziału strony", według której organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Dlatego też, z datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego o ustawową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu zwykłym. W przypadku stwierdzenia przez organ, iż w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, w następnej kolejności organ sprawdza - określony w art. 148 K.p.a. - termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jeżeli termin został zachowany, organ powinien dokonać wznowienia postępowania w formie postanowienia - art. 149 § 1 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia meritum sprawy - art. 149 § 2 K.p.a., (por. wyrok dnia 26 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1465/10, LEX nr 786595). Ponadto, w związku z obowiązującymi regułami postępowania administracyjnego (art. 6 – 16 K.p.a.), dla oceny prawidłowości działań organu administracyjnego w tym zakresie, będzie miało odpowiednie dokumentowanie przebiegu postępowania w aktach sprawy. Zaakcentować także należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w przepisach prawa procesowego (art. 145, art. 145a K.p.a.). Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania o charakterze ogólnym, przypomnieć należy, że organ I instancji, na zasadzie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i pkt. 4 K.p.a. wznowił postępowanie. Bezsporną okolicznością w sprawie jest istnienie w obiegu prawnym kwestionowanej decyzji ostatecznej z 1982 r. W wyniku kolejnego postępowania administracyjnego, organy orzekające w tej sprawie przyjęły, że spełniony został wymóg formalny wniosku w przedmiocie dochowania terminu złożenia wniosku o wznowienie. W świetle powyższego przyjąć też należało, że wszczęcia postępowania wznowieniowego, którego oczekiwał skarżący, dokonano z poszanowaniem przepisów art. 16 § 1 i art. 149 § 1 K.p.a. Raz jeszcze wspomnieć trzeba, że ponieważ skarżący wskazał w podaniu o wznowienie jako podstawę wznowienia, przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stąd prawidłowo - po wydaniu postanowienia - organ rozpoczął badanie, czy występujący z podaniem T. P. ma przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu. W tym miejscu podkreślić należy, że w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, objętych niniejszą skargą, nie obowiązywał jeszcze - dodany nowelą - przepis art. 61a K.p.a., a skoro oceny przeprowadza się wg stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, stąd należało przyjąć, że organ właściwie zastosował przepis art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykazał i uznał, odmiennie niż tego dokonał organ I instancji, że T. P., jako następcy prawnemu po zmarłej matce, przysługuje status strony. Słuszne zatem jest stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie legitymowania się przez skarżącego statusem prawnym strony, bowiem w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 15 wrzesnia1992 r., IV SA 594/92, LEX nr 10366). Po wznowieniu, czyli w kolejnej fazie, organ dokonuje oceny wystąpienia przesłanki do weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, tj. czy w sprawie zwykłej, zakończonej kwestionowaną decyzją, wystąpił fakt "niebrania udziału przez stronę bez jej winy" w tym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze w szczególności okoliczność, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na wniosek strony (następcy prawnego), stąd w chwili wpłynięcia wniosku do organu administracji, postępowanie zostało wszczęte na ogólnych zasadach (art. 61 § 3 K.p.a.) i w konsekwencji o wszczęciu postępowania należało zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie (art. 64 § 4 K.p.a.), a więc wszystkie strony postępowania w trybie zwyczajnym. W przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek, nie jest możliwe ograniczenie uczestnictwa do wnioskodawcy, bowiem organ obowiązany jest z urzędu ustalić kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek, a zatem należy prawidłowo ustalić kręg stron (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726, wyrok z 18 czerwca 2009 r., II SA/Gd 204/09, LEX nr 563649). Odnotować też trzeba, że skoro organ ustala i zawiadamia wszystkich uczestników danego postępowania wszczętego na wniosek, to również organ podejmuje inicjatywę dowodową w zakresie ustalenia następców prawnych, bowiem może zachodzić potrzeba obrony ich praw. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji zapewnił udział tylko części stron postępowania rozgraniczeniowego, stąd zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.). Ustalenie bowiem kręgu stron przez organ odwoławczy nie mieści się w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym z art. 136 K.p.a., a ponadto stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz czynnego udziału strony (art. 15 i art. 10 § 1 K.p.a.). Organ odwoławczy wskazał osoby, których legitymacja procesowa w niniejszym postępowaniu budzi wątpliwości, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikają okoliczności uzasadniające ich udział w tym postępowaniu. Z materiału dowodowego winno wynikać czy zasadnie bądź niezasadnie osoby te uczestniczyły we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Podzielić zatem należało stanowisko organu odwoławczego, że brak wyczerpującego i jednoznacznego oraz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wykazał w uzasadnieniu swej decyzji, w jakim zakresie organ I instancji ma uzupełnić postępowanie dowodowe. Wskazał także okoliczności rzutujące na przeszkodę do prowadzenia postępowania przed drugą instancją. Ponadto dostrzec trzeba, że jeżeli w sprawie uczestniczyły osoby, których status prawny nie został ustalony i brak jest w tej kwestii materiału dowodowego, to należało uznać, że zasadnie organ odwoławczy skorzystał z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Opisane wyżej przeszkody formalne uniemożliwiły organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Odnotować też przyjdzie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lutego 2011 r., wydana została przed zmianą stanu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., zmieniającego przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Dodać trzeba, że w niniejszej sprawie, w fazie badania ziszczenia się przesłanek wznowieniowych, oprócz wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może ujść uwadze organowi także dodatkowa okoliczności wskazywana we wniosku przez skarżącego – art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże wspomnieć można, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to na stronie żądającej wznowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., spoczywa obowiązek dostarczenia organowi dowodów w postaci orzeczenia sądowego, stwierdzającego okoliczność sfałszowania dokumentu, gdyż właściwy w sprawie organ administracji publicznej takiego dowodu nie może przeprowadzić we własnym zakresie (zob. wyrok z dnia 2 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 2214/09, LEX nr 760086). Skarżący pomimo podtrzymania niniejszej skargi, oświadczył na rozprawie, że zgadza się z decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jednakże obawia się prawidłowego załatwienia sprawy przez organ I instancji. Zaznaczyć trzeba, że ewentualne błędne, nieprawidłowe czy też przewlekłe postępowanie organu I instancji może być przedmiotem odrębnego postępowania, o ile w przyszłości takie okoliczności wystąpią. Jak już wspomniano na wstępie, Sąd nie zastępuje organu administracji publicznej w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku strony, lecz przeprowadza ocenę legalności zaskarżonej decyzji, czyli dokonuje kontroli pod względem zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa. Oceny, o której mowa wyżej, Sąd nie przeprowadza przy uwzględnieniu innych pozaprawnych norm etycznych, moralnych czy też ogólnych zasad współżycia społecznego, bowiem jedynym kryterium oceny sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu jest zgodność z obowiązującym prawem w dacie jego wydania. W świetle przedstawionych rozważań, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, stwierdzono, że zaskarżona decyzja jako odpowiadająca przepisom prawa zasługuje na akceptację. Z tego też powodu, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.