II OSK 432/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 902/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia B. w B. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie" bądź "stowarzyszenie") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta Torunia ustalił na wniosek A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. (dalej jako "inwestor") środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "budowa instalacji BIOKO – bloku kogeneracyjnego węglowo-biomasowego 120 MWe/150 MWt [...]". Odwołanie od powyższej decyzji złożyło skarżące stowarzyszenie. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowana decyzja zawiera wszelkie elementy, o których mowa w art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zawiera także informacje dotyczące kwestii podnoszonych w odwołaniu. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony i udostępniony poprzez jego zamieszczenie na stronach internetowych. Alternatywne warianty realizacji przedsięwzięcia, jak i pozostałe elementy wymienione przez stowarzyszenie w odwołaniu, znalazły się w treści uzasadnienia decyzji, jak również w załączniku do samej decyzji zatytułowanym "Charakterystyka przedsięwzięcia". Jednocześnie obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej został zamieszczony w punkcie V decyzji. W ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie administracyjne poprzez dokonanie obwieszczeń przewidzianych w tej ustawie. Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że została ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Sąd I instancji wskazał, że wydając decyzję organy obu instancji, zgodnie z art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, miały obowiązek ustosunkować się w sposób wyczerpujący do wyników uzgodnień i opinii, ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wyżej wskazanych kwestii stanowiących o istocie rozpoznawanej sprawy administracyjnej, a niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem jedynie do obszernego przytoczenia treści przepisów prawa i opisu dotychczasowego postępowania, a także do kilku ogólnikowych zdań, w których wskazano, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do zarzutów strony. W ocenie Sądu I instancji, za odniesienie się do zarzutów odwołania nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia, że nie znajdują one uzasadnienia. Sąd I instancji zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy warunków i okoliczności istotnych dla przeprowadzanej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, w zasadzie organ nie dokonał oceny dowodów, ani też w jakimkolwiek zakresie weryfikacji przyjętych przez organ I instancji ustaleń i szczegółowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co nie pozwala na ustalenie, co było podstawą przyjęcia przez organ odwoławczy dopuszczalności wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, tylko rzetelna i wyczerpująca analiza raportu oraz wydanych w sprawie uzgodnień i opinii, ustosunkowanie się do zarzutów odwołań i uwag mieszkańców pozwala na kontrolę rozstrzygnięcia i ocenę legalności jego wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W skardze kasacyjnej podniósł zarzuty dotyczące naruszenia następujących przepisów. Po pierwsze, art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że ograny nie ustosunkowały się w sposób wyczerpujący do wyników uzgodnień, opinii, ustaleń raportu oddziaływania na środowisko oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit .c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art., 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 133 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, bez uwzględnienia informacji zawartych w aktach postępowania, że Kolegium naruszyło zasady postępowania administracyjnego nie dokonując analizy materiału dowodowego oraz okoliczności istotnych dla sprawy. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu nie odpowiadało wymogom z art. 107 k.p.a. Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku w decyzji danych identyfikacyjnych raportu oddziaływania na środowisko, informacji na temat kompletności zawartych w raporcie informacji oraz ewentualnych uzupełnień, aneksów lub wyjaśnień mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku w uzasadnieniu decyzji informacji na temat tego, czy organy biorące udział w procedurze administracyjnej analizowały jakiekolwiek alternatywne warianty realizacji przedsięwzięcia oraz braku przedstawienia w decyzji innych wariantów jak i braku informacji na temat wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po siódme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku w uzasadnieniu decyzji informacji o analizie oddziaływań skumulowanych, w szczególności emisji zanieczyszczeń do atmosfery i emisji hałasu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po ósme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku w uzasadnieniu decyzji odniesienia do kwestii oddziaływań o charakterze pośrednim i wtórnym (takich jak transport surowców, odpadów i produktów ubocznych, zagospodarowania odpadów i produktów ubocznych) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po dziewiąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 39 ustawy środowiskowej i z 44 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 73 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego pominięcia w uzasadnieniu decyzji aspektów związanych z emisją gazów cieplarnianych oraz przewidywanej sprawności instalacji oczyszczania emitowanych gazów z zanieczyszczeń SO2 i NO2 – w tym działań związanych z zagospodarowaniem tych gazów np. zastosowania technologii CCS mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po dziesiąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku odniesienia w uzasadnieniu decyzji do kwestii odprowadzania do kanalizacji ścieków przemysłowych, oraz pominięcie faktu, że w związku z prowadzona działalnością prawdopodobne jest wprowadzanie do kanalizacji metali ciężkich np. rtęci, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po jedenaste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że brak w uzasadnieniu decyzji przestanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po dwunaste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz "art. 73 ust. 1 k.p.a." poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku udostępnienia raportu w formie korespondencji "e-mailowej" i na stronie internetowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzynaste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieodniesienia się w raporcie oddziaływania na środowisko do dyrektywy 2010/75/WE mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po czternaste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącego dotyczącego nieodniesienia się w raporcie oddziaływania na środowisko do wymagań ramowej dyrektywy wodnej 2000/60/EU oraz dyrektywy 2008/105/EU mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inwestor wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77, art. 73, art. 82 i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż organ odwoławczy nie przeprowadził w istocie żadnej oceny przesłanek, warunków i okoliczności, które są istotne dla oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto organ odwoławczy nie dokonał także oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle dyspozycji art. 77 i 80 k.p.a., które znalazłoby odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., a także zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Natomiast w odniesieniu do naruszenia art. 15 k.p.a. należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji. Trzeba bowiem podkreślić, że realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie oznacza, że wystarczy wydanie dwóch rozstrzygnięć przez dwa właściwe organy administracji publicznej różnych szczebli. Konieczne jest bowiem również żeby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Ponadto organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz jest także obowiązany rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, Lex nr 1145626). Natomiast w przedmiotowej sprawie to nie nastąpiło, ponieważ uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera w zasadzie tylko przytoczenie podstaw prawnych w tym zakresie, zaś ocena stanu prawnego i faktycznego liczy zaledwie pół strony rozważań (s. 5–6). Po drugie, chybiony jest także całkowicie w tym stanie prawnym i faktycznym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. biorąc pod uwagę brak prawidłowego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w świetle dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. co właśnie Sąd I instancji stwierdził. Po trzecie, z powodu braku oceny przez organ odwoławczy stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez organ I instancji, brak jest oczywiście również przesłanek do stwierdzenia ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 1, art. 44 i 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 5 ustawy środowiskowej. Ponadto powyższe materialnoprawne uwarunkowania nie były rozważone przez organ odwoławczy, chociaż oczywiście powinny oraz należy podkreślić, że są to przepisy prawa materialnego, a nie prawa procesowego, stąd błędnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.