I OSK 103/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 930/11 w sprawie ze skargi [...] pod firmą "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] pod firmą "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] pod firmą "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w [...], uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [...]i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 12 czerwca 1991 r. [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 5 Ministrów: Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1948 r. wydanego na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 lit. b i ust. 2 i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 16 ze zm.) w przedmiocie przejęcia na własność Państwa z dniem ogłoszenia tego orzeczenia – przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą [...] "[...]" S.A. w [...]obejmującego: browar, fabrykę wódek i likierów, palarnię kawy i wytwórnię wód gazowych. Minister Finansów decyzją z dnia 30 października 2000 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 5 Ministrów Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1948 r., a następnie decyzją z dnia 9 stycznia 2001. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 467/01 uchylił obie decyzje Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2001 r. i z dnia 30 października 2000 r. [Na marginesie zauważyć w tym miejscu należy, że z uzasadnienia przywołanego wyroku NSA z dnia 18 listopada 2002 r. wynika, że treść decyzji Ministra Finansów z dnia 30 października 2000 r. była inna niż podaje Sąd Wojewódzki, samej decyzji Ministra Finansów w aktach natomiast brak. NSA w wyroku wskazał zaś, że Minister Finansów odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 5 z dnia 29 listopada 1948 r. jedynie w części dotyczącej fabryki wódek i likierów, a jednocześnie stwierdził, że orzeczenie nr 5 w części odnoszącej się do browaru, fabryki namiastek kawy i cykorii oraz wód gazowych, wydane zostało z naruszeniem prawa.] Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2002 r. stwierdził, że skoro przedmiotem przejęcia orzeczeniem Nr 5 były przedsiębiorstwa i wszelkie nieruchomości związane z produkcją tych przedsiębiorstw, to w sytuacji, kiedy zostało ustalone przez organ nadzorczy, że przejęcie wskazanego przedmiotu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - organ nadzorczy obowiązany był ocenić, czy w odniesieniu do tego przedmiotu (i wszystkich jego elementów składowych), którego dotyczy orzeczenie, zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., czy też skutki takie nie zaistniały. NSA zaznaczył, że nie jest możliwe dokonanie takiej oceny bez jednoznacznego wyjaśnienia, jakie nieruchomości (poza gruntami na których usytuowane są zakłady) były związane gospodarczo z produkcją tych zakładów i czy w odniesieniu do nich również zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Bez dokonania takich ustaleń nie ma podstaw do uznania, że negatywna przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy całego przedmiotu przejęcia, o jakim mowa w orzeczeniu Nr 5. NSA stwierdził również, iż z uwagi na to, że organem właściwym do określenia składników majątkowych zakładów [...] p.f. "[...]" S.A. w [...]jest Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, dokonanie wyżej wskazanych ustaleń przez Ministra Finansów nie było możliwe. Tym samym nie było możliwe dokonanie przez ten organ ustalenia, że w odniesieniu do przedmiotu ocenionego w trybie nieważnościowym orzeczenia dotyczącego browaru, wytwórni wód gazowanych i wytwórni namiastek kawy i cykorii zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bez uprzedniego wydania przez Ministra Rolnictwa orzeczenia w sprawie określenia składników majątkowych tych zakładów. W tych warunkach organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 5 z dnia 29 listopada 1948 r. w części dotyczącej wymienionych przedsiębiorstw i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. wystąpić do Ministra Rolnictwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim będzie decyzja określająca składniki majątkowe wymienionych przedsiębiorstw. Minister Finansów postanowieniem z dnia 27 marca 2003 r. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 5 Ministra Skarbu oraz Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1948 r. i wystąpił do Ministra Rolnictwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]. Minister Rolnictwa postanowieniem z dnia 4 lutego 2005 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2007 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej określenia składników majątkowych [...]p.f. "[...]" S.A. w [...], tj. zbadania w trybie nadzoru zasadności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa [...] p.f. "[...]" S.A. w [...], jak i orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 4 maja 1963 r., uzupełniającego orzeczenie z 31 maja 1954 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2007 r., IV SA/Wa 1286/07, uchylił postanowienia Ministra Rolnictwa w przedmiocie zawieszenia postępowania. Stwierdził, że w sprawie prowadzonej przez Ministra Rolnictwa nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ brak dokumentów, które zdaniem organu są niezbędne do merytorycznego załatwienia sprawy, nie jest zagadnieniem prawnym, do którego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd i które warunkowałoby rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. Minister Rolnictwa decyzją z dnia 20 marca 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 5 lutego 2009 r., umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]. Podkreślił, że orzeczenie Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. nie określało składników majątkowych przejętego na rzecz Państwa orzeczeniem Ministrów: Skarbu i Przemysłu i Handlu z 29 listopada 1948 r. przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w [...]. Orzeczenie z 31 maja 1954 r. miało charakter deklaratoryjny i stanowiło o proceduralnych kwestiach związanych z zatwierdzeniem czynności materialno – technicznych, jakimi były protokoły zdawczo - odbiorcze sporządzone 29 kwietnia 1949 r., 31 stycznia, 3, 6, 21 lutego, 22 marca, 3 maja i 28 października 1950 r. ustalające składniki majątkowe przejętego przedsiębiorstwa. Minister Rolnictwa mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym prawomocne orzeczenia sądu mają moc wiążącą zarówno sądy, organy państwowe jak i strony, nie znalazł w dalszym ciągu podstaw prawnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]. W konsekwencji uznał, że skoro nie ma podstaw prawnych do wydania przez niego decyzji określającej składniki majątkowe przedmiotowego przedsiębiorstwa, a ewentualne wydanie takiej decyzji byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na powyższe decyzje Minister Finansów oraz [...]p.f. "[...]" S.A. w likwidacji wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o ich uchylenie w całości. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 510/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ministra Finansów z uwagi na brak interesu prawnego oraz uchylił zaskarżone decyzje ze skargi [...]h p.f. "[...]" S.A. w likwidacji. Sąd wskazał, iż decyzje Ministra Rolnictwa zostały wydane z naruszeniem art. 105 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieją przyczyny, które powodują bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r. odmówił wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...], podnosząc po raz kolejny brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...]p.f. "[...]" S.A. w likwidacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazaną na wstępie decyzją z dnia 30 marca 2011 r. nr [...]uchylił decyzję z dnia 12 kwietnia 2010 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w przedmiocie wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]. Organ podniósł, iż skoro nie ma podstaw prawnych do wydania przez niego decyzji określającej składniki majątkowe przedmiotowego przedsiębiorstwa, a ewentualne wydanie takiej decyzji byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z bez podstawy prawnej, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...]p.f. "[...]" S.A. w likwidacji żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego a także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie zobowiązujących Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji określającej składniki majątkowe przedmiotowego przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Uchylając decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2011 r. i z dnia 12 kwietnia 2010 r. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., IV SA/Wa 930/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po raz kolejny odmawiając wydania w sprawie merytorycznej decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...], naruszył postanowienia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie ten organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ponadto naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Otóż stosownie do powyższej normy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż zarówno organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, jak również sąd administracyjny rozpoznając skargę nie mogą odstąpić od wykładni prawnej oraz wskazówek zawartych w wyroku Sądu. Jedynym odstępstwem od tej regulacji - co podnoszą skarżący - jest zmiana stanu prawnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie taka zmiana stanu prawnego jednak nie nastąpiła. Sąd Wojewódzki przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2002 r. sygn. akt IV SA 467/01 wyraźnie stwierdził, że cyt. "organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 5/61 z 29 listopada 1948 r. w części dotyczącej wym. przedsiębiorstw - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wystąpić do Ministra Rolnictwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim będzie decyzja określająca składniki majątkowe wym. przedsiębiorstwa". Jakkolwiek wyrok NSA z 18 listopada 2002 r. odnosi się bezpośrednio do Ministra Finansów, to jednak z uwagi na wytyczną dotyczącą zwrócenia się do Ministra Rolnictwa celem rozstrzygnięcia przez niego zagadnienia wstępnego w zakresie określenia składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, skierowane jest ono również do Ministra Rolnictwa. Tak więc Minister Rolnictwa na zasadzie związania wskazaniami nie miał w tym zakresie swobody rozstrzygania i powinien wykonać zawarte w powyższym wyroku NSA wytyczne. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 510/09 odnosząc się do twierdzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż nie znajduje on podstaw prawnych wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji określającej składniki majątkowe przejętego przedsiębiorstwa, zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że organ jest faktem i treścią prawomocnego orzeczenia związany. Ponadto wskazał, iż zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. Minister Rolnictwa powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a § 4 tego przepisu nakłada na niego obowiązek uznania z urzędu wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. za dowód w sprawie. Zatem powyższe przepisy i wytyczne zawarte w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. stanowią podstawę prawną do wydania przez Ministra Rolnictwa decyzji określającej składniki majątkowe przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że Minister Rolnictwa nie miał podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. W wyroku z 17 lipca 2009 r. Sąd jednoznacznie wskazał, iż Minister Rolnictwa w ponownie przeprowadzonym postępowaniu – uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. – powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa [...] p.f. "[...]" S.A. w [...]. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Po raz kolejny Sąd stwierdził, iż Minister Rolnictwa nie miał podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i dlatego Minister Rolnictwa w ponownie przeprowadzonym postępowaniu –uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. – powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., IV SA/Wa 930/11, wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów: art. 6 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że dopuszczalne jest zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej mimo braku podstawy prawnej dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, 2. przepisów postępowania tj. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy – przez ograniczenie zakresu rozpoznania sprawy polegające na zbadaniu decyzji Ministra wyłącznie pod kątem zgodności z uprzednim wyrokiem WSA przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego prowadzące w efekcie do wydania niewykonalnego wyroku. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że istota sporu sprowadza się do pytania o zakres związania prawomocnym wyrokiem sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje zasadniczo bezwyjątkowość reguły związania, natomiast w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 153 p.p.s.a. nie ma zastosowania, jeżeli zachodzi przypadek obiektywnej i nieusuwalnej niemożności wydania decyzji zgodnej z uprzednim wyrokiem sądu. W wyroku WSA z 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 510/09, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany został do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przejętego na rzecz Państwa przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. Jako podstawy takiej decyzji sąd wskazał art. 77 § 1 i 4 K.p.a., art. 170 p.p.s.a. oraz wytyczne zawarte w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. (sygn. akt IV SA 467/01). Stanowisko to zostało podtrzymane przez Sąd w niniejszej sprawie. Jednakże wbrew wskazówkom Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma możliwości wydania tego rodzaju decyzji. Niemożność orzekania o zakresie składników majątkowych przejętych przez Państwo wynika z przyczyn prawnych oraz faktycznych. Przyczynę o charakterze prawnym stanowi brak przepisów prawa powszechnego, które przyznawałyby Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa przejętego przez Państwo. Co więcej, nie ma tu problemu zaledwie błędnego wskazania organu mającego orzekać – wspomniana decyzja nie została bowiem w ogóle prawem przewidziana w zakresie właściwości jakiegokolwiek organu. W odniesieniu do przedsiębiorstw przejmowanych na zasadzie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, wydawana była tylko decyzja o przejęciu na własność Państwa danego przedsiębiorstwa (zob. § 65 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa). Wskazać należy, że w myśl powołanego rozporządzenia przedsiębiorstwa przejmowane przez Państwo poddano inwentaryzacji. Wyznaczone osoby lub organizacje gospodarcze (§ 72) sporządzały protokoły zdawczo-odbiorcze poszczególnych przedsiębiorstw (§ 73 - 75), które następnie zatwierdzał właściwy minister (§ 75a). W ramach tego trybu nie mieściło się odrębne ustalenie w formie decyzji przez jakikolwiek organ składników majątkowych przejmowanych przedsiębiorstw. Znamienne jest, że w wyroku z 17 lipca 2009 r. WSA jako podstawy decyzji o ustaleniu składników majątku wymienił jedynie przepisy prawa procesowego. Powyższe wskazuje, że WSA świadomy był braku podstaw materialnoprawnych wydania omawianej decyzji, niemniej nakazał wydanie decyzji nie unormowanej żadnymi przepisami. Zgodnie zaś z treścią art. 6 K.p.a. organy publiczne działają na podstawie przepisów prawa. Ponadto w myśl 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej. Oznacza to że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia. Natomiast wydawane bez upoważnienia ustawowego instrukcje czy wytyczne nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa. Nie sposób zatem przyjąć, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej przez organ może wynikać jedynie z wyroku sądu, jeżeli brak jest powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Faktyczne przyczyny niemożności ustalenia składników majątkowych Zjednoczonych Browarów wynikają z kolei z braku samego przedmiotu, tj. składników majątku przejętych w 1948 r. przez Państwo. Nie zachowały się też do dzisiejszych czasów dokumenty wystarczające do dokonania stosownego ustalenia. Trudno w ogóle zgadywać, w jaki sposób należałoby obecnie odtwarzać potencjał majątkowy przedsiębiorstwa według stanu na rok 1948. Przyczyny te powodują, że niemożność wydania orzeczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób określony skarżonym wyrokiem ma charakter obiektywny i trwały (nieusuwalny). W zaskarżonym wyroku Sąd ograniczył się do powtórzenia wytycznych zawartych w poprzednim wyroku z 17 lipca 2009 r. Jednym tylko zdaniem skomentował dopuszczalne odstępstwo od reguły z art. 153 p.p.s.a., podając zmianę stanu prawnego jako jedyne odstępstwo od reguły związania wyrokiem. Tym samym WSA nie i rozważył wyjątkowych okoliczności, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie. W efekcie uzasadnienie wyroku zawiera – w niezgodzie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – takie wskazania, co do dalszego postępowania, których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest w stanie z niezależnych od siebie przyczyn wykonać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]p.f. "[...]" S.A. w likwidacji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, podzielając argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek uzasadnione okazały się wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. Wbrew zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie art. 153 p.p.s.a. ma charakter normy materialnej (zob. wyrok NSA z dnia 20.06.2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 510/09 (dalej: wyrok z 17 lipca 2009 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "jednoznacznie wskazał, iż Minister Rolnictwa w ponownie prowadzonym postępowaniu – uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r. IV SA 467/01 – powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące określenia składników majątkowych przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]." Sąd Wojewódzki odwołał się więc do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tegoż sądu z dnia 17 lipca 2009 r., a pośrednio do oceny prawnej (a w jej konsekwencji wytycznych, co do dalszego postępowania) wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2002 r., IV SA 467/01 (dalej: wyrok NSA z 18 listopada 2002 r.), a dotyczącej sposobu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 5 Ministrów Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1948 r., na gruncie art. 156 § 2 K.p.a. Stosowania tego ostatniego przepisu dotyczyła bowiem ocena NSA wyrażona w wyroku z dnia 18 listopada 2002 r., a sprowadzająca się do stwierdzenia, że Minister Finansów obowiązany był zawiesić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 5 z dnia 29 listopada 1948 r. i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 100 § 1 K.p.a. wystąpić do Ministra Rolnictwa o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakim będzie decyzja określająca składniki majątkowe zakładów znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Było to niezbędne, zdaniem NSA w sprawie IV SA 467/01, do oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego (art. 156 § 2 K.p.a). Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia." W takim znaczeniu wiążąca jest ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2002 r. i do tej oceny oraz wynikających z niej wskazań (które zawsze są następcze wobec oceny prawnej) odwoływał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r. Jako że do tych samych wskazań wynikających z tej samej oceny prawnej odwołał się także Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 20 października 2011 r., to trafność tej oceny i wskazań Sądu Wojewódzkiego można potwierdzić (lub nie) według kryteriów obecnego art. 153 p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że Sąd I instancji czynił to już na gruncie art. 153 p.p.s.a., a po drugie norma wywiedziona z art. 99 p.w.p.p.s.a. odpowiada normie prawnej wywiedzionej z art. 153 p.p.s.a., co czyni dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa wypracowany na tle art. 153 p.p.s.a. przydatnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., str. 402-403). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecnie skargę kasacyjną, Sąd I instancji zbyt dosłownie odczytał intencje Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2002 r. Jest bowiem oczywiste, że nie istnieje podstawa prawna do określenia w drodze decyzji administracyjnej składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. Składniki majątkowe znacjonalizowanego przedsiębiorstwa powinien bowiem określać protokół zdawczo – odbiorczy, o jakim mowa w §§ 73 – 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.). Stanowi o tym w szczególności § 75 ust. 1 pkt c) rozporządzenia. Protokół taki był następnie zatwierdzany w drodze decyzji przez właściwego Ministra (§ 75a rozporządzenia). "Zgodnie z § 75a ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, zatwierdzony orzeczeniem właściwego ministra protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa objętego właściwą decyzją nacjonalizacyjną (orzeczeniem o przejściu lub przejęciu na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego, wydanym na podstawie art. 2 ust. 7 ustawy z 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej) stanowi integralną część tej decyzji. Z unormowania tego wynika, że z samym orzeczeniem zatwierdzającym protokół zdawczo-odbiorczy nie można łączyć skutków przejścia lub przejęcia własności przedsiębiorstwa na rzecz Państwa. Ustawa z 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej skutki takie wiąże w sposób jednoznaczny wyłącznie z orzeczeniem właściwego ministra o przejściu albo przejęciu przedsiębiorstwa na podstawie art. 2 lub art. 3 tej regulacji. Orzeczeniu zatwierdzającemu protokół zdawczo-odbiorczy można zatem przypisać jedynie funkcję procesową, określającą prawną formę uznania, że protokół ten został sporządzony zgodnie z normatywnymi wymogami. Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia niewątpliwie uzasadnia stwierdzenie nieważności właściwej decyzji nacjonalizacyjnej, jednakże nie powoduje tego skutku automatycznie" (zob. wyrok SN z dnia 11.12.2009 r., V CSK 182/09, LEX nr 688049). Jednak w sensie proceduralnym obydwa orzeczenia nie stanowią jedności. Były wydawane przez różne organy, w różnym terminie i na innej podstawie prawnej. Funkcjonują zatem odrębnie i wymagane jest prowadzenie odrębnych postępowań nadzwyczajnych w stosunku do każdego z nich. W niniejszej sprawie orzeczenie nacjonalizacyjne Nr 5 Ministrów Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1948 r. wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. oraz § 65 ust. 1 lit. b i ust. 2 i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. Protokoły zdawczo – odbiorcze zostały natomiast zatwierdzone orzeczeniem Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]oraz orzeczeniem Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 4 maja 1963 r., uzupełniającym orzeczenie z 31 maja 1954 r. W stosunku do wszystkich tych orzeczeń zostały złożone wnioski o stwierdzenie ich nieważności. Przyjąć zatem należy, że NSA stwierdzając w wyroku z 18 listopada 2002 r., że ocena zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie jest możliwa "bez uprzedniego wydania przez Ministra Rolnictwa orzeczenia w sprawie określenia składników majątkowych tych zakładów", miał na myśli rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń zatwierdzających protokół zdawczo – odbiorczy. Zatwierdzenie protokołu zdawczo-odbiorczego skutkowało bowiem wskazaniem, z jakich składników majątkowych składało się przejmowane przedsiębiorstwo i pełniło rolę procesowego uznania protokołu zdawczo-odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Rację należy więc przyznać organowi wnoszącemu skargę kasacyjną, że dosłowne odczytanie przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2002 r., a następnie w wyroku WSA z dnia 17 lipca 2009 r., prowadziłoby do naruszenia art. 6 K.p.a., skoro nie istnieje podstawa prawna do bezpośredniego określania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprost w decyzji składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Tym samym Sąd I instancji błędnie odczytał ocenę prawną zawartą w przywołanych wyrokach, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. (z zastrzeżeniami poczynionymi na wstępie rozważań, co do możliwości oceny niniejszej sprawy przez pryzmat tego przepisu), co miało wpływ na wynik sprawy. Skutek, jaki ma wynikać z oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 18 listopada 2002 r., może być więc osiągnięty tylko poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa [...]p.f. "[...]" S.A. w [...]oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 4 maja 1963 r., uzupełniającego orzeczenie z 31 maja 1954 r. Na taką intencję Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie rozumienia zwrotu: określenie w drodze decyzji administracyjnej składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, użytego w wyroku z 18 listopada 2002 r., może wskazywać fakt, że NSA jako organ właściwy do wydania decyzji wymienił Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, odwołując się przy tym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego dokonanego przez Prezesa Rady Ministrów w decyzji z dnia 23 sierpnia 1999 r., stanowiącej – jak określił to NSA – "że organem właściwym do określenia składników majątkowych zakładów prowadzonych pod firmą [...] "[...]" S.A. w [...]– jest Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (...)". Tymczasem z powołanej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1999 r. wynika, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej został wskazany jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o określeniu składników majątkowych przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w [...]. Słusznie więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie, w której do wydania decyzji nie ma podstawy prawnej. Oznacza to zarazem, że do kontynuowania postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr 5 Ministrów Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia 29 listopada 1948 r. niezbędne jest rozstrzygnięcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia 31 maja 1954 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa [...] p.f. "[...]" S.A. w Warszawie oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 4 maja 1963 r., uzupełniającego orzeczenie z 31 maja 1954 r. Istota oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2002 r. nie uległa bowiem zmianie (gdyż nie ma do tego podstaw), a konieczne było jedynie jej doprecyzowanie, tak aby ocena ta mogła być właściwie zastosowana przez organ. W tej sytuacji sąd uznał za niezasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 107 § 1 K.p.a.), gdyż Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną do wydania decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, tyle że była ona błędna i wynikała z niewłaściwego odczytania wiążącej Sąd oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. O kosztach orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.