I OSK 16/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jelenia Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 612/11 w sprawie ze skargi Gminy Jelenia Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 24 maja 2011 r. Nr 28.XII.2011 w sprawie udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. oddalił skargę Gminy Jelenia Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] stwierdzające nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej Jelenie Góry z dnia 24 maja 2011 r., nr 82.XII.2011 w sprawie udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych budynkami wykorzystywanymi na cele mieszkalne stanowiących własność Miasta Jelenia Góra oraz określenia warunków jej stosowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miejska Jeleniej Góry na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o przekształceniu) podjęła powołaną uchwałę z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz określiła warunki jej stosowania. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność § 3 wyżej wymienionej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust.11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawy o przekształceniu, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że z art. 4 ust. 7 i 11a ustawy o przekształceniu wynika kompetencja do określania zasad na jakich możliwe będzie udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie Wojewody przepis kompetencyjny sformułowany jest w sposób otwarty, pozwalając na zawarcie w uchwale także innych postanowień, niż warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności w kształtowaniu treści uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu. W każdym przypadku organ stanowiący jest bowiem zobligowany do przestrzegania granic udzielonego mu upoważnienia jak i respektowania regulacji zawartych w aktach wyższej rangi. Natomiast zakwestionowany § 3 uchwały stwierdza się, że koszt przygotowania nieruchomości do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności koszt sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji, ponosi wnioskodawca. Jednakże rozstrzyganie o obowiązku poniesienia kosztów przygotowania nieruchomości nie może zostać uznane za postanowienie z zakresu udzielenia bonifikaty. Nadto Wojewoda zauważył, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w tej sprawie. W dziale IX Kodeks postępowania administracyjnego ustawodawca uregulował zasady ponoszenia opłatach i kosztów postępowania administracyjnego. W art. 262 Kodeksu stwierdza się, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Nie istnieje żaden przepis szczególny, który przewidywałby konieczność uiszczenia kosztów postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez wnioskodawcę. Tym samym Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w § 3 uchwały dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji o charakterze ustawowym. Jeśli bowiem ustalenie wartości nieruchomości, dokonanie jej inwentaryzacji czy też inne czynności są konieczne dla dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, obciążają one organ administracji publicznej, a nie wnioskodawcę. Z tych samych względów regulacja zawarta w § 3 uchwały nie mogłaby także zostać sformułowana jako warunek udzielenia bonifikaty, o którym mowa w art. 4 ust. 11a ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Jelenia Góra domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie prawa, a w szczególności art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2, art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy o przekształceniu. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że zgodnie art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu Rada Miejska określiła warunki, jakie powinien spełniać zainteresowany podmiot, aby uzyskać przyznaną bonifikatę. Jednym z warunków skorzystania z bonifikaty jest przewidziane w § 3 uchwały poniesienie przez wnioskodawcę kosztów przygotowania nieruchomości do przekształcenia, a w szczególności kosztów sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji. Decyzyjny tryb przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odnosi się do samej procedury przeprowadzenia zmian własnościowych. Natomiast o tym czy od należnej opłaty może być udzielona bonifikata i na jakich warunkach, nie decyduje organ właściwy do wydania decyzji, ale rada gminy. W powyższej sytuacji stwierdzenie zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jakoby rada gminy naruszyła przepis art. 262 K.p.a. nie znajduje – w ocenie strony skarżącej - żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 612/11 powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Rada miała kompetencje do obciążenia wnioskodawcy kosztami przygotowania nieruchomości do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym kosztami sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji, oraz czy koszty te można zaliczyć do warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych, o jakich mowa w art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalana jest w decyzji administracyjnej właściwego organu. Nadto należy wskazać, że prowadzenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zakończonego decyzją, w której m.in. ustala się opłatę, regulują przepisy K.p.a. W Dziale IX K.p.a. zostały uregulowane kwestie dotyczące opłat i kosztów tego postępowania. Artykuł 262 K.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Istotne jest przy tym, że wyliczenie zawarte w art. 262 K.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie obciążają organ administracyjny. Wyjątki od tej zasady mogą przewidywać tylko przepisy szczególne Sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. A ponieważ operat szacunkowy nieruchomości i inwentaryzacja są środkami dowodowymi służącymi ustaleniu wartości nieruchomości, obowiązkiem dowodowym (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a.) organu administracji publicznej jest ponoszenie kosztów sporządzenia. Powyższe przepisy obligują organ administracji publicznej do zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do wydania orzeczenia, a co za tym idzie do poniesienia kosztów ich zebrania. Natomiast rada gminy ma jedynie kompetencje do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania bonifikat od opłat za takie przekształcenie, nie może zaś na podstawie art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu obciążać kosztami sporządzenia operatu szacunkowego strony tego postępowania. Tym samym Rada Miejska Jeleniej Góry w § 3 uchwały z dnia 24 maja 2011 r. przekroczyła kompetencje wynikające z regulacji wynikającej przepisów art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy o przekształceniu, wszelkie bowiem koszty ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obciążają organy administracji publicznej, a nie wnioskodawcę. Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest nieuprawnioną ingerencją w kompetencje gminy, zgodnie bowiem z przepisami art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś przepis art. 87 wymienionej wyżej ustawy uprawnia go do wkraczania w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Artykuł 91 ust. 1 tej ustawy daje natomiast możliwość organowi nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy, które są sprzeczne z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że § 3 powołanej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Takie stwierdzenie zaś uprawniało organ nadzoru do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności tego paragrafu. Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosła Gmina Jelenia Góra wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na powołany akt nadzoru Wojewody Dolnośląskiego na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz jego uchylenie. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie przepisów prawa materialnego tj: - art. 4 ust. 7 pkt 2 i 11a ustawy o przekształceniu poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunek udzielenia bonifikaty ustanowiony przez Radę Miejską w Jeleniej Górze jest bezprawnym rozstrzygnięciem, - art. 165 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie interpretacji prawa wykraczającej poza kompetencje przysługujące organom nadzoru. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powołany art. 4 ust. 7 pkt 2 i 11a ustawy o przekształceniu nie określa jaki miałby być charakter warunków udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie. Skoro opłata ta stanowi pełny ekwiwalent wartości nieruchomości pomniejszony o wartość prawa użytkowania wieczystego, to stanowisko że koszty sporządzenia operatu szacunkowego i inwentaryzacji nieruchomości są jedynie kosztami uzyskania środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym nie odpowiada specyfice decyzji wywierającej skutki cywilnoprawne. Przepis art. 4 ust. 11a powołanej ustawy został wprowadzony na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. Skoro ustawodawca wykonując obowiązek nałożony przez Trybunał Konstytucyjny zmienił ustawę i pozostawił w kompetencji rady gminy ustalenie warunków udzielenia bonifikaty to Wojewoda, jako organ nadzoru nie może tego prawa kwestionować. Ponadto regulacja zawarta w § 3 uchwały nie stanowiła warunku przekształcenia, ale warunek skorzystania z bonifikaty. Decyzyjny tryb przekształcenia odnosi się do samej procedury, natomiast o tym czy od należnej opłaty może być udzielona bonifikata i na jakich warunkach nie decyduje organ właściwy do wydania decyzji, ale rada gminy. W związku z tym stwierdzenie, że rada gminy naruszyła art. 262 K.p.a. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Ponadto stwierdzono, że organ nadzoru nie jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale rady gminy i o ile zdaniem Wojewody warunki udzielenia bonifikat naruszają prawo to powinien stwierdzić nieważność uchwały. Zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko Wojewody nie jest działaniem w granicach prawa do nadzoru, ale poprzez wadliwą interpretację prawa narusza chroniona przez Konstytucję samodzielność gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, czy w inny sposób korygować. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 4 ust. 7 oraz ust. 11a ustawy o przekształceniu jest całkowicie nieuzasadniony. Po pierwsze wprowadzenie do art. 4 tej ustawy ustępu 11a nastąpiło na mocy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206 poz.1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. Nie mogło więc nastąpić w wykonaniu późniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt 9/2008. W tym zakresie uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej co do wykładni art. 4 ust. 11a ustawy przekształceniowej jest w ogóle nie zrozumiałe. Przechodząc do oceny czy powołane przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dopuszczają warunkowanie udzielenia bonifikaty uiszczeniem kosztów postępowania przez wnioskodawcę, punktem wyjścia dla przeprowadzenia takiej oceny musi być wskazanie sfery normatywnej, która może być regulowana aktami prawa miejscowego. Skoro akty prawa miejscowego mają być stanowione "na podstawie i w granicach ustaw", zajmują w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną: to normy ustawy lub aktów ponadustawowych. Akty prawa miejscowego mają zatem niesamoistny i wykonawczy charakter w stosunku do ustaw w tym sensie, że prawodawca lokalny każdorazowo musi pamiętać o wymogu zgodności tworzonego prawa miejscowego zarówno z Konstytucją, znajdującą się na szczycie hierarchii systemu źródeł prawa, jak i ze wszystkimi aktami rangi ustawowe (A. Bałaban, R. Pawelec, D. Dąbek, A. Malinowski, P. Kędziora, R. Piotrowski - Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy - akty wykonawcze - prawo miejscowe Lewis Nexis 2009, str. 210). Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 4 ust. 7 oraz ust. 11 ustawy o przekształceniu wskazując, że przepisy te nie upoważniają to wprowadzania norm sprzecznych z regulacją przyjętą w art. 262 K.p.a. Jeżeli kwestia ponoszenia kosztów postępowania została uregulowana ustawowo, to żaden akt niższej rangi tej regulacji nie może modyfikować, bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. Powołane przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nie przyznają kompetencji do wprowadzania odmiennych od ustawowych zasad ponoszenia kosztów postępowania. Regulacja, która była zawarta w § 3 powołanej uchwały pozostawała w oczywistej sprzeczności z ustawową regulacją zawartą w art. 262 K.p.a. Nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, że poniesienie kosztów operatu szacunkowego i inwentaryzacji nie było warunkiem przekształcenia, a wyłącznie udzielenia bonifikaty, ponieważ w tym momencie doszłoby do wyłączenia stosowania przepisu ustawowego poprzez przepis niższej rangi. Reasumując, z treści art. 4 ust. 7 i ust. 11a ustawy o przekształceniu nie można absolutnie wywieść kompetencji do ustanowienia w drodze aktu prawa miejscowego przepisu regulującego ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego. Sfera ta nie mieści się w ogóle w zakresie pojęcia "warunki udzielenia bonifikaty". Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd wyrażony w tej kwestii przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że § 3 powołanej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy o przekształceniu w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zarzuty naruszenia art. 165 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie interpretacji prawa wykraczającej poza kompetencje przysługujące organom nadzoru nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione. W szczególności nie wykazano na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, a stwierdzono jedynie, że działanie Wojewody Dolnośląskiego – zaakceptowane przez Sąd I instancji - narusza chronioną przez Konstytucję samodzielność gminy. Odnosząc się do powyższych zarzutów stwierdzić zatem należy, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W związku z tym, że Rada Miejska Jeleniej Góry w powołanej uchwale zawarła normę istotnie naruszającą prawo, to obowiązkiem Wojewody było stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały w tej części, w której uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dlatego też zarzuty naruszenia samodzielności gminy są całkowicie nieuzasadnione. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocena w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.