II SA/Wr 612/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy J.G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J.G. z [...] r. w sprawie udzielenia bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. W dniu [...] r. na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) Rada Miejska J.G. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych budynkami wykorzystywanymi na cele mieszkalne stanowiących własność Miasta J.G. oraz określenia warunków jej stosowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda D. stwierdził nieważność § 3 w/w uchwały Rady Miejska J.G. z dnia [...] r. Nr [...] jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jak wskazał Wojewoda, jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy. Przepisy te uprawniają Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zobowiązując ją jednocześnie do określenia w niej w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. W § 3 uchwały stwierdza się, że koszt przygotowania nieruchomości do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności koszt sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji, ponosi wnioskodawca. Przyznana Radzie Miejskiej kompetencja dotyczy określenia zasad, na jakich możliwe będzie udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy opłata taka ustalana jest w decyzji właściwego organu (w tym przypadku Prezydenta Miasta J.G.). Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W oparciu o przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy tej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, a na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W ocenie Wojewody przepis kompetencyjny sformułowany jest w sposób otwarty, pozwalając na zawarcie w uchwale dotyczącej udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości także innych postanowień, niż warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności w kształtowaniu treści uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy. W każdym przypadku organ stanowiący jest bowiem zobligowany do przestrzegania granic udzielonego mu upoważnienia jak i respektowania regulacji zawartych w aktach wyższej rangi. Rada Miejska J.G. związana jest przede wszystkim wynikającą z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą legalizmu. Zgodnie 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w oparciu 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wykroczenie poza zakres przyznanej ustawowo kompetencji musi być uznane za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności. Rozstrzyganie o obowiązku poniesienia kosztów przygotowania nieruchomości nie może – zdaniem Wojewody – zostać uznane za postanowienie z zakresu udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rada Miejska jest uprawniona do wypowiedzenia się tylko co do ostatecznej wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, a jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy koszty przygotowania nieruchomości do przekształcenia nie stanowią elementu ustalanej opłaty. Nadto Wojewoda zauważył, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w tej sprawie. Postępowanie administracyjne jest natomiast regulowane przepisami Kodeksu postępowa administracyjnego, gdzie w dziale IX ustawodawca rozstrzygnął o opłatach i kosztach takiego postępowania. W art. 262 Kodeksu stwierdza się, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Nie istnieje żaden przepis szczególny, który przewidywałby konieczność uiszczenia kosztów postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez wnioskodawcę. Jak podkreśla się w doktrynie, wyliczenie zawarte w art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter zamknięty, co oznacza że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie obciążają organ administracyjny. Wyjątki od tej zasady mogą przewidywać tylko przepisy szczególne (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). Z art. 7 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika natomiast obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zgodnie z art. 7 Kodeksu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisy te obligują organ administracji publicznej do zebrania całego materiału dowodowego, koniecznego do wydania orzeczenia, a co za tym idzie do poniesienia kosztów ich zebrania. Wojewoda wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Oddział Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 2016/98), w którym podkreśla się, że z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszy postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tym samym Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w § 3 uchwały dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji o charakterze ustawowym. Jeśli bowiem ustalenie wartości nieruchomości, dokonanie jej inwentaryzacji czy też inne czynności są konieczne dla dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, obciążają one organ administracji publicznej, a nie wnioskodawcę. Z tych samych względów regulacja zawarta w § 3 uchwały nie mogłaby także zostać sformułowana jako warunek udzielenia bonifikaty, o którym mowa w art. 4 ust. 11a ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina J.G. domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie prawa, a w szczególności art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2, art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 9 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta J.G. wskazał, że Rada podejmując uchwałę z dnia [...] r. wyraziła zgodę na udzielanie bonifikaty na 99% od opłaty z tytułu przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i spółdzielniom mieszkaniowym. Zgodnie art. 4 ust. 11a ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Rada Miejska określiła warunki, jakie powinien spełniać zainteresowany podmiot, aby uzyskać przyznaną bonifikatę. Jednym z warunków skorzystania z bonifikaty jest przewidziany w § 3 uchwały poniesienie przez wnioskodawcę kosztów przygotowania nieruchomości do przekształcenia a szczególności kosztów sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji. Cytowany wyżej przepis art. 11a został wprowadzony do ustawy na skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją wcześniejszych regulacji prawnych narzucających gminom warunki uwłaszczenia użytkowników wieczystych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 styczna 2010 r. jednoznacznie uznał, że wkraczanie ustawodawcy, a tym samym również organów nadzoru, w prawo własności gminy jest niedopuszczalne. Skoro ustawodawca wykonując obowiązek nałożony przez Trybunał Konstytucyjny zmienił ustawę, pozostawiając w kompetencji rady gminy ustalenie warunków udzielenie bonifikat, to Wojewoda jako organ nadzoru nie może – zdaniem Prezydenta - tego prawa kwestionować. Poniesienie kosztów uwłaszczenia przez wnioskodawcę jest warunkiem udzielenia bonifikaty określonym przez prawo miejscowe, jakim jest uchwała Rady Miejskiej. Decyzyjny tryb przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odnosi się do samej procedury przeprowadzenia zmian własnościowych. Natomiast o tym czy od należnej opłaty może być udzielona bonifikata i na jakich warunkach nie decyduje organ właściwy do wydania decyzji, ale rada gminy. W powyższej sytuacji stwierdzenie zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jakoby rada gminy naruszyła przepis art. 262 k.p.a. nie znajduje – w ocenie strony skarżącej - żadnego uzasadnienia. Przepisy k.p.a. mają charakter uniwersalny i są stosowane wówczas, gdy szczegółowe regulacje prawne nie przewidują innych rozwiązań. Przepis § 3 uchwały Nr [...], którego nieważność stwierdził Wojewoda, określa warunek przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie było zamiarem Rady Miejskiej zastępowanie przepisów k.p.a. o kosztach postępowania. Wojewoda stwierdzając nieważność § 3 uchwały zmienił warunki udzielania bonifikat i bezprawnie wkroczył w kompetencje Rady. Zamiarem Rady było udzielenie bardzo wysokich bonifikat, a nie finansowanie z budżetu gminy uwłaszczenia osób fizycznych i spółdzielni. Na marginesie Prezydent zauważył, że sam Wojewoda D. w zarządzeniu z dnia 19 listopada 2010 r. Nr [...] dotyczącym warunków udzielania bonifikat przewidział jako warunek obowiązek poniesienia przez użytkownika wieczystego kosztów przekształcenia, w tym kosztów wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego (Dz. U. W. D. Nr [...], poz. [...]). Także uchwała Rady Miejskiej L. z dnia 28 lutego 2011 r. Nr [...] przewidująca identyczne rozwiązania nie została zakwestionowana prze Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że konstrukcja uchwały z dnia 24 maja 2011 r. w żaden sposób nie wskazuje na to, że ponoszenie kosztów przygotowania nieruchomości do przekształcenia miało być warunkiem udzielenia bonifikaty. Jako warunki takie niewątpliwie należy uznać postanowienia zawarte w § 1 pkt 1 i 2 uchwały, które związane są treściowo z postanowieniem § 1 in principio, wyrażającym zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 99 % od opłaty z tytułu przekształcenia. Przepis § 3 uchwały został zatem uznany za jedno z dodatkowych postanowień rozstrzygające o konieczności ponoszenia kosztów postępowania przekształceniowego przez wnioskodawcę. Dla oceny legalności zastosowanego rozwiązania nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż modyfikacja regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego nie byłaby dopuszczalna ani w postaci dodatkowych postanowień w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy, ani też w formie warunku uzyskania bonifikaty. Działalność uchwałodawcza Rady Miejskiej J.G. w zakresie ustalania warunków udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności musi bowiem mieścić się w granicach obowiązującego prawa. W wykonywaniu przyznanej kompetencji Rada Miejska J.G. musi uwzględniać ograniczenia wynikające z innych aktów o charakterze powszechnie obowiązującym. Formułowanie warunku udzielenia bonifikaty nie może zatem w żadnym wypadku prowadzić do modyfikacji przepisów ustawowych, a działanie o takim skutku musi zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Procedura administracyjna zobowiązuje organ administracji do ponoszenia kosztów dokonywanych przez ten organ czynności podejmowanych z urzędu w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązującej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przy tym ustawodawca nie sformułował żadnych przepisów szczególnych umożliwiających obciążenie wnioskodawcy kosztami zakończonego postępowania przekształceniowego. Skoro zatem koszty takie zostały poniesione w wykonaniu przepisu ustawowego, który mówi o ustaleniu wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie wartości nieruchomości ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę, przepis § 3 uchwały musiał zostać uznany za rażąco sprzeczny z przedstawionymi wyżej zasadami, a próba ujęcia obowiązku ponoszenia kosztów przygotowania dokumentacji koniecznej do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jako warunku udzielenia bonifikaty musi zostać uznana za bezprawną modyfikację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody nie zasługuje także na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej powołująca się na zastosowanie trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego (określonego przez Stronę skarżącą jako "tryb decyzyjny") wyłącznie do procedury przeprowadzenia zmian własnościowych. Skoro procedura jest opisem postępowania zmierzającego do wydania decyzji, to wszystkie czynności zmierzające do ustalenia jej ostatecznej treści stanowią element tej procedury. Zakres czynności postępowania, które organ administracyjny powinien przeprowadzić z urzędu, wynika z przepisu art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z przepisów odrębnych nakazujących dokonanie odpowiednich czynności procesowych, w tym przypadku art. 4a ust. 1 ustawy, który nakazuje odpowiednio stosować art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Konieczność sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i jej inwentaryzacji jest nieodzowna dla określenia wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Czynność ta jest zatem niezbędna do wydania decyzji w sprawie przekształcenia, jest dokonywana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości w sprawie indywidualnej, a zatem niewątpliwie stanowi element procedury administracyjnej. Co za tym idzie wydatki, jakie organ poniósł w związku z dokonaniem wyceny, zalicza się do kosztów tego postępowania. Natomiast warunki udzielenia bonifikaty powinny określać wyłącznie przesłanki materialnoprawne jej udzielenia i siłą rzeczy nie mogą odnosić się do spełnienia wymagań dotyczących przeprowadzenia w określony sposób jednego z etapów procedury administracyjnej (w tym wypadku wyceny nieruchomości). Rozdział kompetencji pomiędzy organy gminy jest w tej sytuacji oczywisty - Rada Miejska określa przesłanki uzyskania prawa do bonifikaty, a Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wydaje decyzję administracyjną, której elementem jest między innymi rozstrzygnięcie o kosztach tego postępowania w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Dokonane przez Radę Miejską J.G. wyłączenie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zmierzającego do wydania decyzji z etapów procedury administracyjnej i poddanie go innym rygorom niż przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego w oparciu o kompetencję wynikającą z art. 4 ust. 11a ustawy jest nadinterpretacją tego przepisu i stanowi nie znajdującą żadnego umocowania ingerencję w materię ustawową. Wojewoda podniósł również, że dokonane w niniejszej sprawie czynności nadzorcze w pełni mieściły się w dopuszczalnych granicach. Z racji tego, że środki nadzorcze powinny być stosowane z uwzględnieniem proporcjonalności do stwierdzonego naruszenia prawa, stwierdzono nieważność wyłącznie § 3 uchwały, ponieważ tylko on naruszał prawo w sposób istotny. Uchwała bez zakwestionowanego paragrafu jest w pełni wykonalna, a jej treść, po stwierdzeniu nieważności § 3, jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Dodał przy tym, że każda interwencja nadzorcza, a w szczególności polegająca na stwierdzeniu nieważności tylko części przepisów uchwały, prowadzi do jej zmiany z odniesieniu do treści przyjętej przez radnych. Wojewoda Dolnośląski jest jednak do takich działań uprawniony, co wynika wprost z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O ile, jak stwierdza się w skardze, zamiarem Rady Miejskiej nie było finansowanie z budżetu gminy uwłaszczenia osób fizycznych i spółdzielni, należało pod tym kątem dokonać analizy wysokości bonifikaty, mając na względzie wynikające z ustaw obowiązki ciążące na organie administracji ponoszenia kosztów prowadzonego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu o zastosowaniu podobnych rozwiązań w innych aktach prawnych, Wojewoda zauważył, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie legalności kwestionowanej uchwały. Podlega ona ocenie wyłącznie pod kątem jej zgodności z prawem, a wadliwe rozwiązania w innych aktach podjętych w tej sprawie nie uzasadniają w żaden sposób żądania strony skarżącej. Ponieważ zaś w skardze nie rozwinięto zarzutów naruszenia wskazanych na jej wstępie przepisów Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda nie zajął stanowiska w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala - art. 151 powyższej ustawy. Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Kontroli Sądu podlegało zatem to, czy Wojewoda D. w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w/w przepisami art. 91 ust. 1 i 4. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkowa. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...], którym stwierdzono nieważność § 3 uchwały Rada Miejskiej J.G. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie udzielenia bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych budynkami wykorzystywanymi na cele mieszkalne stanowiących własność Miasta J.G. oraz określenia warunków jej stosowania. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, musiał rozważyć, czy § 3 w/w uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego narusza przepisy art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 262 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na które wskazał organ nadzoru. Przedmiotowy § 3 uchwały stanowi: "Koszt przygotowania nieruchomości do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w szczególności koszt sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji, ponosi wnioskodawca.". Podstawę materialnoprawną uchwały Rada Miejskiej J.G. z dnia [...] r. Nr [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.u.w.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w. osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W myśl zaś ust. 2 - w decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Organ właściwy do wydania decyzji może udzielić wyższej, niż określona w ust. 8-10 bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. (ust. 11). Ustęp 11a art. 4 stanowi, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Rada miała kompetencje do obciążenia wnioskodawcy kosztami przygotowania nieruchomości do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym kosztami sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji, oraz czy koszty te można zaliczyć do warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych, o jakich mowa w art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w.. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że - jak wynika z powyższych przepisów u.p.p.u.w. - opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalana jest w decyzji administracyjnej właściwego organu (tu Prezydent Miasta J.G.). Również tylko ten organ w decyzji o przekształceniu może udzielić wyższej, niż określona w ust. 8-10 bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; 2) jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku (art. 4 ust. 11 u.p.p.u.w.). Należy przy tym pokreślić, że jedyny koszt jaki ponosi wnioskujący o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi opłata z tytułu tego przekształcenia, o jakiej mowa art. 4 ust. 1 u.p.p.u.w.. Nadto należy wskazać, że prowadzenie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zakończonego decyzją, w której m.in. ustala się opłatę, regulują przepisy k.p.a.. W Dziale IX k.p.a. zostały uregulowane kwestie dotyczące opłat i kosztów tego postępowania. Artykuł 262 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Istotne jest przy tym, że wyliczenie zawarte w art. 262 k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie obciążają organ administracyjny. Wyjątki od tej zasady mogą przewidywać tylko przepisy szczególne (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). Żaden przepis szczególny nie przewiduje konieczności uiszczenia kosztów postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez wnioskodawcę. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt IISA/Bd 832/07, publ. Lex nr 510321) "jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 u.g.n.. Powołany przepis art. 67 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, iż dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego.". Z powyższych przepisów wynika, że sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości i inwentaryzacji jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. A ponieważ operat szacunkowy nieruchomości i inwentaryzacja są środkami dowodowymi służącymi ustaleniu wartości nieruchomości, obowiązkiem dowodowym (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.) organu administracji publicznej jest ponoszenie kosztów sporządzenia. Obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączyć tylko przepis w sposób szczególny regulujący kwestię kosztów postępowania przed organem administracji w przedmiotowej sprawie. Ani w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., ani w innych ustawach Sąd takiego przepisu nie znalazł. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe przepisy obligują zatem organ administracji publicznej do zebrania całego materiału dowodowego koniecznego do wydania orzeczenia, a co za tym idzie do poniesienia kosztów ich zebrania. Z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie (zob. wyrok NSA O/Z w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98). Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że jedynie w decyzji administracyjnej ustalany jest koszt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którym jest opłata z tytułu przekształcenia o jakiej mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w.. Rada ma jedynie kompetencje do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania bonifikat od opłat za takie przekształcenie, nie może zaś na podstawie art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) obciążać kosztami sporządzenia operatu szacunkowego strony tego postępowania. Tym samym Rada Miejska w § 3 uchwały z dnia 24 maja 2011 r. przekroczyła kompetencje wynikające z regulacji wynikającej przepisów art. 4 ust. 7 pkt 2 u.p.p.u.w., wszelkie bowiem koszty ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obciążają organy administracji publicznej, a nie wnioskodawcę. Z powyższych względów należy również podzielić stanowisko Wojewody, że § 3 uchwały nie może być uznany za jeden z warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w.. Przepis art. 4 ust. 11a u.p.p.u.w. upoważnia radę jedynie do podjęcia uchwały, w której określa się warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Do takich – w ocenie Sądu - nie można zaliczyć obciążania kosztami przekształcenia wnioskodawcy, bowiem kompetencje do określenia kosztów przekształcenia (tu opłata) ma jedynie organ wydający decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Rada nie ma kompetencji do określania warunków dotyczących samego przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności poprzez zaliczenie do tych warunków kosztów postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o przekształceniu, albowiem to organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent) wydaje taką decyzję, której elementem jest m.in. rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że § 3 uchwały Rady Miejskiej J.G. z dnia [...] r. Nr [...] został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.. Takie stwierdzenie zaś uprawniało organ nadzoru do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności tego paragrafu. Odnosząc się zaś do twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej, że Rada nie miała zamiaru podjąć uchwały bez § 3, bowiem nie chce finansować z budżetu gminy uwłaszczenia osób fizycznych i spółdzielni, należy zauważyć, że Rada ma kompetencje do określenia bonifikaty, której wysokość może zostać uzależniona od sytuacji finansowej gminy, i niekoniecznie musi wynosić 99%. A to czy użytkownicy wieczyści skorzystają z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – gdyby bonifikata była zbyt niska – jest ich wyborem. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest nieuprawnioną ingerencją w kompetencje gminy, zgodnie bowiem z przepisami art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś przepis art. 87 w/w ustawy uprawnia go do wkraczania w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Artykuł 91 ust. 1 daje natomiast możliwość organowi nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy, które są sprzeczne z prawem. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie mają także twierdzenia strony skarżącej o podjęciu przez Wojewodę D. zarządzenia z dnia 19 listopada 2010 r. Nr [...], w którym przewidział jako warunek udzielania bonifikat obowiązek poniesienia przez użytkownika wieczystego kosztów przekształcenia, w tym kosztów wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego, czy też nie zakwestionowaniu przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej L. z dnia 28 lutego 2011 r. Nr [...] przewidującej identyczne rozwiązania. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny było konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze, nie zaś jakikolwiek inny akt. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.