II OSK 1454/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 109/10 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz L. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1454/10 UZASADNIENIA Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. IV SA/Wa 109/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że sprawa była już przedmiotem orzekania organów obu instancji, które odmówiły wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/04 uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy Jaktorów decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zapleczem na terenie nieruchomości złożonej z działek o nr ew. [...] i [...] położonej we wsi M. gm. J. o łącznej pow. 3571 m². Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że działki, na której planowana jest inwestycja są oznaczone w ewidencji gruntów jako użytek leśny – Ls V i tym samym wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80 poz. 717 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten nie był objęty taką zgodą, a także obecnie brak jest takiej zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów leśnych na cele nieleśne. Dla terenu, na którym znajdują się działki nr [...] i [...] została podjęta przez Radę Gminy Jaktorów uchwałą z dnia 2 marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże do chwili obecnej organ nie wystąpił z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie organu, brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi skutkować odmową ustalenia wnioskowanych dla działek nr [...] i [...], warunków zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono, iż Gmina uniemożliwia skarżącej korzystanie z przysługującego jej prawa własności do przedmiotowych działek; nie została wyważona proporcja pomiędzy interesem publicznym, a indywidualnym interesem właściciela. Ponadto pozbawienie jej własności ww. działek (a do czego w ocenie skarżącej sprowadzają się w istocie wydane decyzje) winno skutkować przyznaniem odszkodowania bądź nieruchomości o tej samej wartości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w niniejszej sprawie ograniczenia wykonywania prawa własności wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem działka skarżącej mimo, iż jest działką leśną, wbrew wymogom przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt. 4 i 5 powołanej ustawy, nie uzyskała zgodny na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne. Stosownie natomiast do art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 ww. przepisu, dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki należące do skarżącej stanowią las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm). Okoliczność, iż jest to grunt leśny potwierdza załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, jak również faktu tego nie kwestionuje skarżąca, wywodząc jedynie, iż wydane w sprawie decyzje naruszają jej prawo własności. Ponadto w poprzednio obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki skarżącej również nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W podsumowaniu Sąd I instancji uznał, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie może bowiem zmieniać przeznaczenia gruntu, a jedynie wskazuje, czy na danej działce mając na uwadze jej obecne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana przez inwestorów zabudowa oraz określa jej parametry. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zobowiązany jest zatem dokonać oceny stanu faktycznego sprawy, jaki istnieje w dacie orzekania. Na dzień wydania decyzji działki skarżącej były działkami o charakterze leśnym, a nie budowlanym i brak było zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nieleśne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że działki nr [...] i [...] położone we wsi M. nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez przyjęcie za podstawę do orzekania stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, iż działki nr [...] i [...] położone we wsi M. nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a sama skarżąca nie kwestionowała tego, że grunty te stanowią las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2005, Nr 45, poz. 435 ze zm.), - art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności postępowania administracyjnego, - art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasady prawdy obiektywnej, - art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 148 ppsa w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd I instancji błędnie uznał, że działki nr [...] i [...] położone we wsi M. nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne a sama skarżąca nie kwestionowała tego, że grunty te stanowią las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Należy podkreślić, że L. K. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. wyraźnie stwierdziła, że teren, na którym znajdują się należące do niej działki nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, ponieważ jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała również, że Rada Gminy Jaktorów podjęła w dniu 2 marca 2009 r. uchwałę nr XXX/186/2009 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną poparł skargę kasacyjną i wyjaśnił, że zarzuty tej skargi kasacyjnej znajdują się w jej podstawach, jak również w jej uzasadnieniu. Zwłaszcza w uzasadnieniu skargi znalazł się zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 ppsa i przedwczesnego wydania zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia w zakresie niezbędnych dokumentów urzędowych był niepełny i mógł, a nawet powinien być uzupełniony przez Sąd I instancji. Dotyczy to takiej kwestii, iż w dokumentach sprawy brak jest materiału, który powinien być oceniony w aspekcie ustalenia budowlanego przeznaczenia nieruchomości skarżącej w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślone zostało również, że poprzednio wydane decyzje oparte na podstawie art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zasadzie podobieństwa /kontynuacji funkcji/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uwzględniając skargę L. K. W rozpoznawanej wówczas sprawie ocenie podlegała ona wyłącznie w aspekcie zasady określonej w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a Sąd uznał, że negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie wynikało z niewystarczającego wyjaśnienia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy nie powróciły do jej oceny na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 lecz całkowicie zmieniły podstawę prawną przechodząc na art. 61 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy. Nie poddano analizie przyczyn odejścia od poprzedniej podstawy prawnej. Nie wyjaśniono także w wystarczającym stopniu czy przedmiotowy teren był objęty poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jakie było przeznaczenie terenu należącego do skarżącej w tym planie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przede wszystkim, iż znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy materiał jest niewystarczający do wydania zaskarżonego wyroku. Znajdują się w nich poprzednio wydane decyzje, z których wynika, że rozpoznawano wniosek skarżącej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy czym zasadne jest stanowisko Skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił te rozstrzygnięcia, negatywne dla skarżącej, stwierdzając, że sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona, co powinno skutkować uzupełnieniem materiału dowodowego w ramach tej samej podstawy prawnej. Zmiana podstawy prawnej orzekania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna znaleźć odniesienie tak w treści zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, czego jednak w tych aktach brakuje. W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty, z których wynika, że działki skarżącej znajdują się na terenie zurbanizowanym. Są również wzmianki dotyczące tego, że dla danego terenu obowiązywał poprzednio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie jest wykluczone, iż w tym planie był ustalony budowlany charakter działek skarżącej. Nie można jednak stwierdzić tego z całą pewnością bowiem odpowiednich dokumentów w aktach brakuje Te wszystkie okoliczności wskazują, że zaskarżony wyrok zapadł przedwcześnie bez zgromadzenia wszelkich niezbędnych w sprawie materiałów oraz dokładnego przeanalizowania całego wymaganego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.