II SA/Ol 725/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi D. L. Firmy A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydobywania kopalin – wznowienia postępowania oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta udzielił koncesji przedsiębiorcy D.L. na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]" oraz wyznaczył granice obszaru i terenu górniczego "[...]". W dniu 7 grudnia 2010 r. M.D. i P.K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1017, ze zm.) zwanej dalej: kpa., w sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]" Starosty. W uzasadnieniu wskazano, że o wydanej decyzji dowiedzieli się tydzień wcześniej w siedzibie starostwa. Mimo że byli stroną postępowania, nie brali w nim udziału bez własnej winy, gdyż nie zostali zawiadomieni przez organ koncesyjny o toczącym się postępowaniu, ani nie brali w nim udziału. Tymczasem, zdaniem wnioskodawców, nie można przyjąć, że stroną postępowania koncesyjnego w zakresie wydobywania kopalin jest wyłącznie przedsiębiorca starający się o uzyskanie koncesji, nie wynika to bowiem z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm). Wnioskodawcy podnieśli również, ze wydając decyzję organ nie wziął pod uwagę okoliczności, iż nieruchomość wnioskodawców znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania szkodliwych wpływów robót górniczych. W związku z tym, że wnioskodawcy są współwłaścicielami działki sąsiadującej z działką, na której ma się odbywać wydobywanie kopalin ze złóż, przedmiotowe przedsięwzięcie gospodarcze będzie mogło mieć wpływ na wykonywanie przysługującego im prawa własności (działka wnioskodawców nr "[...]" znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowo-letniskowej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla J., gm. D.). Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta decyzją z dnia "[...]" odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]". Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano art. 149 § 3 i art. 150 kpa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że koncesja z dnia "[...]" została udzielona przedsiębiorcy z zachowaniem przepisów prawnych obowiązujących w dniu jej wydania, jak również po dokonaniu uzgodnienia z Wójtem Gminy. Zdaniem organu, stroną postępowania koncesyjnego jest wyłącznie podmiot występujący o koncesję. Dlatego wnoszący o wznowienie postępowania nie są stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]". Udzielona koncesja nie nakłada żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień nikomu poza wnioskodawcą. Aktualnie w przepisach prawa nie istnieje instytucja zgody sąsiadów na prowadzenie w ich sąsiedztwie działalności gospodarczej. Nadto organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze uzgodnił z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego granice obszaru i terenu górniczego rozpatrywanego złoża. Poza terenem górniczym nie przewiduje się występowania szkodliwych oddziaływań związanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego. Granica terenu górniczego "[...]" w całości znajduje się na części nieruchomości nr "[...]"w obrębie geodezyjnym J., gm. D., do której tytuł prawny posiada przedsiębiorca i któremu została udzielona koncesja na wydobywanie kopaliny. W tej sytuacji, zdaniem organu, M.D. i P.K. nie posiadali interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z wydanej decyzji koncesyjnej na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]". Brak przymiotu strony uniemożliwia z kolei występowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. z żądaniem wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.D. oraz P.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawę wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania stanowi niedopuszczalność wznowienia postępowania, która może wynikać z przyczyn przedmiotowych - brak decyzji ostatecznej, żądanie niepodpadające pod żaden z przepisów art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., oraz z przyczyn podmiotowych - podanie składa strona pozbawiona zdolności do czynności prawnych, a także z powodu upływu terminu. Natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania - co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem wznowione postępowanie jest prowadzone w kierunku zbadania określonej w podaniu o wznowienie przyczyny wznowienia i wpływu tej okoliczności na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ I instancji jeszcze przed wznowieniem postępowania orzekł w kwestii interesu prawnego wnoszących o wznowienie. Jest to istotna wada procesowa, bowiem o posiadaniu interesu prawnego przez wnioskodawcę organ może orzekać dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia. Ponadto organ nie wyjaśnił, kiedy strony dowiedziały się o istnieniu decyzji z dnia "[...]". Złożenie podania o wznowienie postępowania po terminie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego stanowi negatywną przesłankę wznowienia postępowania. Nawet jeżeli organ oparł się na uprawdopodobnieniu zawartym w podaniu o wznowienie, to powinien się do tego ustosunkować. Na powyższą decyzję Kolegium D.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 3 i art. 147 kpa. Organ odwoławczy wskazał na swoistą odrębność postępowania wznowieniowego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa., jednak nie uzasadnił skąd te odrębności wynikają i dlaczego jest zwolennikiem jednego ze stanowisk prezentowanego w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych. Kierując się wskazaniami zawartymi w art. 6, 9 i 8 kpa. organ odwoławczy powinien wskazać dlaczego uważa, ze w przedmiotowej sprawie są wątpliwości czy wnioskodawcom może przysługiwać status strony. Brak uwag na ten temat stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Tymczasem na podstawie art. 138 § 2 kpa. organ odwoławczy uchyli decyzję organu I instancji nakazując wyjaśnienie okoliczności sprawy, ale nie wskazał jakie okoliczności mają zostać wyjaśnione. Stanowi to rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu było ustalenie, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Dopiero potem organ powinien zbadać, czy został zachowany termin na wniesienie wniosku o wznowienie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy nie mają statusu strony, a zatem zasadnie wydał orzeczenie o odmowie wznowienie postępowania bez badania terminu do jego wniesienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa., w przypadku gdy wskazywaną podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa., nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu dopiero po wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawa ppsa. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, kiedy organ powinien badać, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. posiada interes prawny, a zatem jest stroną tego postępowania. Zdaniem skarżącego, organ na wstępie powinien ustalić, czy podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania jest stroną. Tymczasem według Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestię tą bada się dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie zarysowały się trzy rozbieżne stanowiska dotyczące kwestii, czy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia może badać, czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, czy też musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku zbadać, czy wniosek ten pochodził od strony postępowania. Pierwsze stanowisko zakłada, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji z tego powodu, ze osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., II OSK 23/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie stanowisko polega na tym, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, okoliczność, czy podanie pochodzi od pomiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualnie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 359/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzecie stanowisko przewiduje, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Taka decyzja może również zostać wydana, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem z art. 149 § 1 kpa. z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd przedstawiony w trzecim stanowisku. Wznowienie postępowania to nadzwyczajny tryb postępowania umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku, gdy prowadzone przed jej wydaniem postępowanie dotknięte było którąś z wad określonych w art. 145 § 1 kpa. lub gdy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 kpa. bądź w art. 145 b § 1 kpa. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 882). Tylko w tym postępowaniu głównym możliwe jest bowiem z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego jednoznacznie rozstrzygnąć, czy zaistniały przyczyny wznowienia przy zachowaniu gwarancji procesowych dla strony wnioskującej o wznowienie. Mając powyższe na względzie należy uznać, że organ I instancji z naruszeniem art. 149 § 3 kpa. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, że M.D. i P.K. nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia "[...]". Taka ocena powinna nastąpić na kolejnym etapie postępowania po wznowieniu postępowania i wówczas, gdyby organ administracji doszedłby do przekonania, iż nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 kpa., tj., że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka powinna zapaść dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stosownie do treści art. 149 § 2 kpa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem tych zasad organ I instancji wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Organ odwoławczy słusznie zatem uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa., decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.