III SA/Kr 1203/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zwrócił się do Starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego W. D. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.). Na uzasadnienie podano, że W. D. jest dłużnikiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów tej ustawy i uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odmówił złożenia oświadczenia majątkowego. Podniesiono również, że pismem z dnia 14 kwietnia 2010r. został złożony wniosek o ściganie W. D. za przestępstwo określone w art. 209 Kodeksu karnego do Prokuratury Rejonowej. W dniu [...] 2010 r. Starosta wydał decyzję Nr [...], w której orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B Nr [...] wydanego W. D. w dniu 9 czerwca 2006 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się do przytoczenia treści art. 5 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 z późn. zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty W. D. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzji organu I instancji zarzucił, że została wydana bez podstawy prawnej, gdyż wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a ponieważ Sejm nie dokonał zmiany tego przepisu w wyznaczonym terminie, to stracił on moc obowiązującą. Odwołujący się zarzucił, że z jego wynagrodzenia Komornik Sądowy prowadzi skuteczną egzekucję alimentów i podniósł, ze nigdy nie był oskarżony ani karany za uporczywe uchylanie się od płacenia alimentów. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i decyzja organu I instancji nie jest decyzją administracyjną, a jedynie powtórzeniem w "uzasadnieniu" treści nie obowiązującego przepisu, co powoduje brak zrozumienia podstaw wydanej decyzji oraz podstaw nadania takiej bezprawnej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2010 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] 2010 r. Nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podało, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, których to przepisów nie badał Trybunał Konstytucyjny, a nie na podstawie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej badanego przez Trybunał Konstytucyjny. Zaznaczono, że w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie dokonywał oceny konstytucyjności przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja, to przepisy te obowiązują, pomimo że są – zdaniem tego organu - dotknięte identyczną niekonstytucyjnością jak art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Kolegium podniosło, że organy administracyjne nie są uprawnione do odmowy zastosowania przepisów ustawowych, nawet wówczas, gdy co do jej treści istnieją wątpliwości natury konstytucyjnej. Podano również, że wniosek o zatrzymanie W. D. prawa jazdy został wniesiony przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sytuacji, gdy wniosek o zatrzymanie prawa jazdy powinien być skierowany do starosty przez "organ właściwy dłużnika", a według art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez organ właściwy dłużnika należy rozumieć "wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego". Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie wniosek skierowany został przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który w tym przypadku nie działał "z upoważnienia Prezydenta Miasta". Jednocześnie Kolegium podniosło, że nie kwestionuje ewentualnych uprawnień Zastępcy Dyrektora do działania z upoważnienia Prezydenta, niemniej wobec jednoznacznego brzmienia cytowanego przepisu stwierdzono, że wniosek ten nie został złożony przez "organ właściwy dłużnika", którym jest w tym przypadku Prezydent Miasta, nie zaś Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Kolegium uznało, że z nadesłanych akt sprawy nie wynika spełnienie warunku z art. 5 ust. 3 powoływanej ustawy, od którego uzależnione jest wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a -w ocenie Kolegium - samo powołanie się przez podmiot występujący o zatrzymanie prawa jazdy na spełnienie przesłanek z art. 5 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy nie jest wystarczające bez udokumentowania wystąpienia tych przesłanek. Organ II instancji stwierdził, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest ze swej istoty decyzją powodującą konkretne konsekwencje dla jej adresata, stąd też przesłanka uzasadniająca jej wydanie winna być w sposób udokumentowany spełniona. Zaznaczono, że z akt sprawy nie wynika, aby W. D. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, a nadto z akt sprawy powinno wynikać, że wniosek o ściganie dłużnika alimentacyjnego rzeczywiście został złożony, a tymczasem akta rozpatrywanej sprawy nie zawierają potwierdzenia w tym zakresie. Kolegium podkreśliło, że przy analizie przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy należy zwrócić uwagę na to, że W. D. od dłuższego czasu przebywa w G, a zatem należy ustalić jego miejsce zamieszkania i adres. Kolegium zarzuciło organowi I instancji, ze organ ten nie uzasadnił należycie swojej decyzji, a w szczególności nie przytoczył wszelkie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaznaczono, że uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące i powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia i przepisem, który jest jego podstawą, gdyż jest to niezbędne dla obrony praw strony. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji nie spełnia powyższych wymagań. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się W. D. i pismem z dnia 9 września 2010 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Organowi II instancji skarżący zarzucił odmowę merytorycznego rozpatrzenia jego odwołania od decyzji Starosty, pomimo tego, że materiał dowodowy pozwalał na zakończenie sprawy, a – jego zdaniem - dalsze postępowanie administracyjne w niczym nie zmieni stanu rzeczy. W. D. stwierdził nadto, że Kolegium nie wyjaśniło kwestii związania przepisami niezgodnymi z Konstytucją, co sprawia, że istnieją dwa systemy prawne, nie do pogodzenia w państwie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium stwierdziło, że podniesiony w skardze zarzut, iż nie zakończyło postępowania, a jedynie uchyliło decyzję organu I instancji jest bezpodstawny. Kolegium wyjaśniło, że w zaskarżonej decyzji zostały wskazane uchybienia uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż została ona wydana bez zbadania zaistnienia ku temu przesłanki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późń. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga W. D. jest uzasadniona, chociaż nieco z innych względów niż w skardze podniesiono. Na wstępie należy zaznaczyć, że powołany w zaskarżonej decyzji przepis stanowiący podstawę prawną wydanej decyzji nie pozwalał organom administracyjnym na uznanie administracyjne. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że w myśl wyrażonej w art. 6 kpa zasady legalizmu organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i od ich stosowania nie mogą odstępować. W związku z powyższym należałoby stwierdzić, że organ odwoławczy - wytykając organowi I instancji rzeczywiście istniejące, zdaniem Sądu, w jego decyzji uchybienia - wydał prawidłową decyzję. Jednakże w ślad za ustalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie, a w szczególności mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 187/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w pełni podziela, należy mieć na uwadze to, że sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem jest zobowiązany nie tylko uwzględniać przepisy ustaw, ale także przepisy Konstytucji RP stosując ją bezpośrednio. A więc w przypadku, gdy Sąd poweźmie przekonanie o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie powinien - stosownie do art. 193 Konstytucji - zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba zaznaczyć, że przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny nie są formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy ta sama norma prawna zostanie zawarta w różnych przepisach. W przypadku zaś kiedy kwestia zgodności (w określony sposób) z Konstytucją danej normy prawnej była już rozstrzygana przez Trybunał Konstytucyjny - zachodzi podstawa umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na przesłankę ne bis in idem, to jest zbędność orzekania (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt P 22/02, opubl. OTK-A 2004/7/76 oraz LEX nr 121590; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, opubl. OTK-A 2008/5/83 oraz LEX nr 394607 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wymienionego wyżej względu Sąd orzekający uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07, (opubl. OTK-A 2009/8/126 oraz LEX nr 533559). W wyroku tym Trybunał stwierdził: "Art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366, z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. Nr 119, poz. 770) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wprawdzie we wskazanym wyroku Trybunał orzekał formalnie o innym przepisie prawnym, niż ten, który miał zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd orzekający sprawie, tym niemniej - jak zauważył sam Trybunał (część III pkt 1.3 in fine uzasadnienia wyroku TK) - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy - z punktu widzenia procesu prawotwórczego - etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się bowiem pytanie, czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, to jest skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też zapobieganie uchylaniu się od wskazanych prac zarobkowych. Zdaniem Trybunału, kwestionowana regulacja narusza zasadę sprawiedliwej procedury, bowiem brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto aby rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Zdaniem Trybunału, zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych powinno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa łączy się lub może łączyć z posiadaniem prawa jazdy. O ile poza sporem pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (na przykład poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Według Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, treść wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji należy – zdaniem Sądu – uznać, że zaskarżone decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. A to dlatego, że zostały wydane na podstawie przepisu (jako normy prawnej), o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Jak zaś stanowi art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego - na podstawie którego została wydana decyzja - z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji (co nie miało miejsce w niniejsze sprawie). Sąd zauważa, że orzeczenie sądu stanowi realizację określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 407/07 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, co prowadzi do umorzenia postępowania w sprawie. Pogląd ten organ administracyjny powinien wprost przełożyć na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I sentencji, a w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a – jak w pkt II sentencji.