I OSK 2020/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch po rozpoznaniu w dniu 21 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 305/11 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 305/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. R.j na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmowę wszczęcia postępowania uzasadnił brakiem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Od decyzji z 31 grudnia 2009 r. E. R. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Lublinie. Postanowieniem z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt VIII U 811/10 Sąd Okręgowy VIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie przekazał sprawę według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który z kolei postanowieniem z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 479/10 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", zważył, co następuje: W świetle art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w ramach Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Rolników (dalej "KRUS") wyodrębnia się: centralę, oddziały regionalne, placówki terenowe, inne jednostki organizacyjne. Ze statutu KRUS nadanego zarządzeniem nr 14 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie nadania statutu Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. MRiRW Nr 10, poz. 10) wynika, że siedzibą Kasy jest miasto stołeczne Warszawa. Oddziały regionalne wraz z podlegającymi im placówkami terenowymi są jednostkami organizacyjnymi KRUS służącymi do bezpośredniej realizacji zadań z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników oraz innych zadań powierzonych jej do realizacji na podstawie odrębnych przepisów. W związku z powyższym nie ma znaczenia, że czynności związane z zaskarżoną decyzją podejmowała bezpośrednio jednostka organizacyjna KRUS, tj. Placówka Terenowa w C.. Placówka nie wykonywała w tym zakresie swoich kompetencji, lecz kompetencje Prezesa KRUS. Zatem siedziba organu, tj. miasto stołeczne Warszawa, wskazuje na właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwrócił również uwagę, że podstawę prawną dla postanowienia Sądu Okręgowego w Zamościu stanowił art. 464 § 1 K.p.c. Zgodnie z tym przepisem odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tej sytuacji sąd przekazuje sprawę organowi właściwemu. Treść tego przepisu nie oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu skarga została przekazana jest zwolniony z obowiązku oceny swojej właściwości w sprawie, jak również z oceny dopuszczalności skargi. Przekazanie niniejszej sprawy do właściwego miejscowo sądu administracyjnego w żadnym razie nie narusza prawa skarżących do sądu, bowiem art. 58 § 4 P.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek przejęcia sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstępnie zbadał dopuszczalność skargi w świetle art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie zaś do art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w K.p.a. Gdyby przyjąć – jak uznał sąd powszechny - że od decyzji Prezesa KRUS z dnia (...) grudnia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązku opłacania składek nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, ale skarga do sądu administracyjnego, to w konsekwencji przyjąć należy, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym, że w postępowaniu przed organem administracji publicznej strona nie wyczerpała środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga na decyzję Prezesa KRUS z dnia (...) grudnia 2009 r. jest niedopuszczalna. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. R. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady w interpretacji przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia; - art. 83 i 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) przez niesprawdzenie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "P.u.s.a.", przez nieuwzględnienie, że skarga analizowana pod kątem legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego, zasługuje na uwzględnienie; - art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, co było sprzeczne ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 i 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędne uznanie, że w postępowaniu przed organem administracji publicznej strona nie wyczerpała środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym że skarga na decyzję Prezesa KRUS była niedopuszczalna. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że ocena merytorycznej zasadności skargi przez sąd administracyjny poprzedzona jest zawsze badaniem spełnienia wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Do warunków dopuszczalności skargi należy m.in. wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Paragraf 2 tego przepisu precyzuje, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przedmiotem środka zaskarżenia wniesionego przez E. R. była decyzja Prezesa KRUS z dnia (...) grudnia 2009 r., odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) marca 2004 r. Należy zauważyć, że sądy powszechne – sądy pracy i ubezpieczeń społecznych, jak to wynika z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.) w zw. ze stosownymi przepisami K.p.c., są właściwe w razie kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym dotyczącym przedmiotowo określonym w tym przepisie spraw. W ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników nie unormowano natomiast trybów nadzwyczajnych. Z uwagi na brak przepisów o unieważnieniu decyzji lub wznowieniu postępowania zastosowanie znajduje art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników odsyłający w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepisem takim jest art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązujący od dnia 1 stycznia 2003 r. Zgodnie z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu uchylane, zmieniane lub unieważniane na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Powyższe oznacza, iż wzruszenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznych decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i realizowane jest na zasadach opisanych w K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1588/06) – (dostępne na stronie internetowej NSA). Zaskarżona decyzja Prezesa KRUS z dnia (...) grudnia 2009 r. została wydana w trybie określonym w art. 83a ust. 2 ustawy, a w związku z tym winna być rozstrzygnięta na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Zgodnie zaś z art. 157 § 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia odwołania przez stronę) odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w pierwszej instancji z upoważnienia Prezesa KRUS, dlatego też środkiem odwoławczym przysługującym stronie niezadowolonej z zawartego w niej rozstrzygnięcia był, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała wnosząc bezpośrednio odwołanie do sądu powszechnego. Zastosowała się bowiem do błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Fakt ten nie powinien jednak wywierać negatywnych dla skarżącej skutków prawnych (art. 112 K.p.a.). Z drugiej strony jednak należy zauważyć, że błędne pouczenie strony o przysługujących jej środkach odwoławczych nie może kształtować właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd skargi wniesionej bez wyczerpania przysługujących stronie środków prawnych. Uwzględniając zatem treść art. 112 K.p.a. w niniejszej sprawie do rozważenia pozostaje możliwość zwrócenia się przez skarżącą do Prezesa KRUS z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek taki powinien być złożony w terminie 7 dni od dnia powzięcia wiadomości o przyczynie odrzucenia skargi przez Sąd, tj. w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Mając na względzie wskazane okoliczności, należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przed wniesieniem środka odwoławczego do Sądu nie został wyczerpany środek zaskarżenia, jaki służył skarżącej w postępowaniu przed organem administracji właściwym w sprawie. Tym samym, nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. odpowiada prawu. W przedstawionym stanie sprawy zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nietrafne. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniając zaś zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej należy Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne. Przede wszystkim chybione są zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania. Pierwszy z zarzutów, w istocie skierowany jest wobec uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jednak nie wskazuje na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określający wymogi stawiane przez ustawodawcę uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. Tak skonstruowany zarzut nie poddaje się ocenie sądu kasacyjnego. Drugi z zarzutów procesowych wskazuje na naruszenie art. 83 i 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zauważyć należy, że na każdy z obu tych przepisów składa się kilka jednostek redakcyjnych (w art. 83 ust. 1-7,a w art. 83a ust. 1-4). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do doprecyzowywania zarzutów skarg kasacyjnych, których sporządzanie ustawodawca powierzył profesjonalnym pełnomocnikm (art. 175 § 1 P.p.s.a.). To samo odnosi się do zarzutów naruszenia art. 83 i art. 83 a podniesionych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego. Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., co wynika z wcześniejszego wywodu niniejszego uzasadnienia (s. 6). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.