I OSK 300/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Leszek Kamiński Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/11 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz S.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/11 oddalił skargę S.P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. S.P. w dniu 7 lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wniosku dołączył zaświadczenie Wojskowego Biura Emerytalnego w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2010 r. z którego wynika, że został on zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2010r., zaś od dnia 1 lutego 2010 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] odmówił S.P. wypłaty odprawy mieszkaniowej. Na skutek złożonego przez wyżej wymienionego odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z zaleceniem doprecyzowania wniosku strony. S.P. w piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. wskazał, że domaga się wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obowiązującymi w dniu złożenia przez niego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej K.p.a.), art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji podał, że na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2010 r. wnioskodawcy zaproponowano zawarcie umowy cywilnoprawnej ,lecz odmówił on jej zawarcia. W świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 lipca 2010 r., stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Z tego względu Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie uznał, że wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej stało się bezprzedmiotowe. Na skutek złożonego przez S.P. odwołania sprawę rozpoznawał Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia 22 marca 2011 r. nr BP-M-4301-8-1/11, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej do dnia 30 czerwca 2010r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ostatnio nowelizowanej ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 208, poz.1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej. Odwołując się do treści art. 23 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. stwierdził, że odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej. Przepis ten wskazuje na stan istniejący w chwili zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Ma on zatem decydujące znaczenie dla oceny uprawnień żołnierze do odprawy mieszkaniowej. Skoro S.P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2010 r., to z tym dniem nabył on uprawnienia do odprawy mieszkaniowej i jego sprawa powinna być rozpatrywana zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 47 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., wypłata odprawy mieszkaniowej następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. W tym przypadku sprawa odprawy mieszkaniowej ma charakter sprawy cywilnej, a nie administracyjnej i nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne na podstawie art.105 §1 K.p.a. podlegało umorzeniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, a tym samym bezpodstawne umorzenie postępowania na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 lipca 2010 r., mimo iż stan prawny przemawiał za tym, aby wypłata odprawy nastąpiła według stawek obowiązujących od tego dnia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 47 ust. 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, a tym samym bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie znowelizowanych przepisów. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie momentem wszczęcia postępowania było złożenie w dniu 7 lipca 2010 r. wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej. A zatem powoływanie się przez organ na art. 18 ust. 1 cyt. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie ma oparcia w ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym. Natomiast sam fakt zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej nie decydował i nie mógł decydować o uruchomieniu procedury wypłaty odprawy mieszkaniowej, gdyż w tym przypadku niezbędne było złożenie stosownego wniosku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie, istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o wypłatę odprawy mieszkaniowej należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, czy też przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez niego wniosku o jej wypłatę. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w kwestii odprawy mieszkaniowej stan prawny przedstawiał się następująco. Do dnia 30 czerwca 2010 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wielokrotnie nowelizowanej, ostatnio ustawą z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 208, poz. 1308). Natomiast w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w której dokonano zmiany m.in. przepisów dotyczących odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Odprawa ta przysługuje również żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Ponadto odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami bądź warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że powołany przepis posługuje się bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Oznacza to wyraźne wskazanie, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby. Ponadto podkreślił, że niezbędne jest także rozważenie charakteru przedmiotowego świadczenia jako samoistnego prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Prawo podmiotowe rozumiane jest jako przyznana przez przepisy prawne i wynikająca ze stosunku prawnego możliwość postępowania osoby fizycznej lub prawnej w określony sposób, umożliwiający ochronę interesów uprawnionego tylko w granicach określonych przez przepis prawa, którego realizacji służy roszczenie. A zatem samo wystąpienie z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej ma charakter wtórny w stosunku do nabycia do niej prawa i służy jedynie do jego realizacji. Oznacza to, że do ustalenia, które przepisy prawa powinny być zastosowane w sprawie, miarodajna jest data nabycia prawa do odprawy odpowiadająca dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, a nie data złożenia wniosku o jej wypłatę . Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w sprawie niespornym jest, że skarżący z dniem 31 stycznia 2010 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i z dniem 1 lutego 2010 r. nabył uprawnienie do emerytury wojskowej, to organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obowiązujące do dnia 30 czerwca 2010 r., a nie przepisy w brzmieniu od dnia 1 lipca 2010r. w związku ze złożeniem wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w dniu 7 lipca 2010r. W świetle art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji, a osobą uprawnioną. A zatem sprawa wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej miała charakter cywilny, a nie administracyjny. Stąd też postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej wszczęte na wniosek skarżącego jest, wbrew zarzutowi skargi, postępowaniem bezprzedmiotowym, które w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. należało umorzyć. Z kolei odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuprawnionego zastosowania przez organy art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 22 stycznia 2010 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku skarżącego nie została wszczęta żadna sprawa dotycząca odprawy mieszkaniowej pod rządami przepisów ustawy sprzed nowelizacji, umożliwiająca zastosowanie cytowanego przepisu przejściowego, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.P. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa na etapie jej rozpoznania przez organy administracji i w konsekwencji oddalenie skargi, która powinna była zostać uwzględniona; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 47 ust.1, 2 ,5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz.1367), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 1 lipca 2010 r., poprzez ich niezastosowanie, będące konsekwencją założenia, iż nie mają zastosowania w przypadku świadczenia przysługującemu skarżącemu, podczas gdy złożył on wniosek w okresie ich obowiązywania, 2. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r. Nr 28, poz. 143), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, iż przepis ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, 3. art. 23 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 1 lipca 2010 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji orzekanie na podstawie przepisów niemających mocy obowiązującej w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, a w razie oddalenia skargi kasacyjnej odstąpienie od obciążania skarżącego kosztami zastępstwa procesowego strony przeciwnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że z dniem 1 lipca 2010 r. zmieniły się zasady nabywania prawa do odprawy mieszkaniowej. W miejsce umowy cywilnoprawnej wprowadzono decyzję administracyjną. Zdaniem skarżącego zakresem podmiotowym art. 23 ust. 1 w zw. z art. 47 ustawy objęci są zarówno żołnierze zwalniani z zawodowej służby wojskowej poczynając od dnia 1 lipca 2010 r., jak również żołnierze zwalniani przed tą datą, którzy złożyli wniosek o odprawę po dniu 1 lipca 2010 r. (tj. co do których przed dniem 1 lipca 2010 r. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie prawa do odprawy). Oznacza to, że zmiana przepisów prawa materialnego zobowiązuje organ do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002r.,sygn.akt IIIRN59/01,OSNAPiUS 2003/3/56). Obowiązek uwzględnienia przez organy administracyjne zmiany przepisów prawa jest konsekwencją zasady praworządności zawartej zarówno w art. 7 Konstytucji RP, jak i w art.6 K.p.a. Z zasady tej wynika zobowiązanie organów administracji do stosowania przy orzekaniu aktualnych przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. przepisów obowiązujących w dacie tego orzekania za wyjątkiem sytuacji ujętych w przepisach intertemporalnych. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w ustawie nowelizującej ustawodawca wprowadził regulację intertemporalną. Przepis art. 18 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej stanowi, iż "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". W niniejszej sprawie nie została wszczęta żadna sprawa skarżącego pod rządami przepisów ustawy sprzed nowelizacji, a skoro tak, to w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym po 1 lipca 2010 r. Z kolei, zgodnie z art. 47 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w brzmieniu po nowelizacji) żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, wydaje się decyzję i wypłaca odprawę mieszkaniową w pełnej wysokości. A zatem realizacja przysługującego prawa do odprawy nie następuje ex lege, gdyż żołnierz zwolniony ze służby musi złożyć wniosek o wypłatę tego świadczenia. Oznacza to, że złożenie wniosku przez uprawnionego żołnierza jest ustawowym warunkiem nabycia prawa do odprawy. Odprawę nabywa się zatem po spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 47 ustawy (a więc również po złożeniu wniosku), zaś dniem nabycia odprawy jest dzień wydania decyzji o prawie do odprawy (wcześniej dzień zawarcia umowy cywilnej o przyznanie odprawy), a nie dzień zwolnienia ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt1 i 2 P.p.s.a. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przypomnieć należy, iż podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Przypomnieć należy, iż nieodzownym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest nie tylko sformułowanie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Istotą wnoszonego środka zaskarżenia jest bowiem podniesienie zarzutów w stosunku do orzeczenia zapadłego w toku postępowania przed sądem administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/2007, publ. w systemie LexPolonica nr 1978087 oraz z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1663/09, publ. w systemie LEX nr 744430). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Powyższe nie zwalnia jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 P.p.s.a.). Brak przytoczenia motywów zarzutów naruszenia przez zaskarżony wyrok określonych przepisów prawa uniemożliwia Sądowi drugiej instancji odniesienie się do nich. Nie jest bowiem rolą tego Sądu zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając wymienione powyżej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzował na czym zarzucana wadliwość polegała. Oznacza to, że wbrew wymogom określonym w art. 176 P.p.s.a. zarzuty te nie zostały uzasadnione. Z tego względu dokonanie przez Sąd drugiej instancji oceny merytorycznej ich zasadności nie było możliwe. Odnosząc się do drugiej ze wskazanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie jest zdeterminowane przyjętym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniem przepisów prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy ustalenie przysługującej skarżącemu odprawy mieszkaniowej powinno nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., czy też na podstawie przepisów tej ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2010 r., tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). W szczególności kwestią sporną pozostaje to, czy ustalenie i wypłata odprawy mieszkaniowej powinna nastąpić w formie umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem oddziału regionalnego WAM, a osobą uprawnioną, zgodnie z art. 47 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., czy też z uwagi na złożenie przez uprawnionego wniosku o jej wypłatę w dniu 7 lipca 2010 r. w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez dyrektora oddziału regionalnego WAM, stosownie do przepisów tej ustawy w ich aktualnym brzmieniu. Regulację prawną dotyczącą odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego zawierają art. 23 ust. 1 i art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 23 ust. 1 omawianej ustawy zakreśla krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej, zaś art. 47 tej ustawy określa zasady ustalania wysokości odprawy mieszkaniowej (ust. 3 i ust. 4 ) oraz tryb postępowania w tych sprawach (art. 47 ust. 2 i ust. 5). Z akt sprawy wynika, iż skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2010 r., zaś od dnia 1 lutego 2010 r. posiada uprawnienie do emerytury wojskowej. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną ustalenia uprawnienia skarżącego do odprawy mieszkaniowej stanowią przepisy art. 23 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Stosownie do art. 47 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odprawa mieszkaniowa wynosi 3 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45 % oraz wyższa niż 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad w myśl których żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok przyjmuje się jako rok pełny. Zauważyć należy, iż treść tych przepisów w zakresie w jakim ma ona zastosowanie w rozpoznawanej sprawie nie uległa zasadniczej zmianie. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i niektórych innych ustaw wynika, że wprowadzone przepisami ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143) zmiany w zakresie odprawy mieszkaniowej dotyczyły: formy wypłaty odprawy mieszkaniowej z umowy na decyzję administracyjną oraz (zwiększenia) wskaźnika przeliczeniowego powierzchni mieszkalnej z 1,45 na 1,66 oraz wskaźnika ceny 1 m², w oparciu o który następuje wyliczanie wartości odprawy, do wskaźnika ogłaszanego przez Prezesa GUS (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1945 z dnia 23 kwietnia 2009 r.). Oznacza to, że podstawa materialnoprawna do ustalenia prawa do odprawy mieszkaniowej nie uległa zasadniczej zmianie. Istotna zmiana dotyczyła natomiast trybu postępowania w tych sprawach zawarta w ust. 2 i ust. 5 art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 47 ust. 2 tej ustawy w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. stanowił, że odprawę mieszkaniową wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę, w przypadku jej zajmowania. Zawarcie umowy następuje po przedstawieniu przez osobę uprawnioną jednego z następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny; 2) zaświadczenia o przyczynach zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wydanego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz służby stałej pełnił zawodową służbę wojskową, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub nie uzyskał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej; 3) zaświadczenia o związku śmierci żołnierza zawodowego ze służbą wojskową wydanego przez właściwy organ wojskowy; 4) decyzji, o której mowa w ust. 5, wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Z kolei, w myśl ust. 5 art. 47 tej ustawy odprawa mieszkaniowa po uprawomocnieniu się decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest realizowana, na wniosek żołnierza, w jednej z następujących form: 1) wypłaty zaliczkowej 50 % należnej kwoty; 2) nieodpłatnego nabycia własności działki, na warunkach określonych w ust. 4 pkt 1; 3) lokalu zamiennego; 4) nieodpłatnego nabycia własności innego lokalu mieszkalnego, niebędącego lokalem zamiennym, jeżeli Agencja posiada taki lokal w swoich zasobach. Poza tym, stosownie do ust. 6 art.47 omawianej ustawy w przypadku realizacji odprawy mieszkaniowej w formie, o której mowa w: 1) ust. 5 pkt 1 - pozostałą część odprawy wypłaca się w terminie trzydziestu dni od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej; 2) ust. 5 pkt 2 - żołnierz służby stałej ma obowiązek zwolnić zajmowaną kwaterę w ciągu dziewięciu miesięcy od dnia przeniesienia własności działki, nie później jednak niż w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej; 3) ust. 5 pkt 3 i 4 - żołnierz służby stałej ma obowiązek zwolnić zajmowaną kwaterę w ciągu trzydziestu dni od dnia przyjęcia lub nabycia lokalu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza art. 47 ust. 2 ,ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., prowadzi do wniosku, że realizacja przysługującej żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej, odprawy mieszkaniowej, nie następowała z urzędu, gdyż świadczenie to było wypłacane na wniosek. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia m.in. fakt, iż w świetle w art. 47 ust. 2 tej ustawy, zawarcie umowy mogło nastąpić dopiero po przedstawieniu przez osobę uprawnioną zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z art.47 ust. 5 pkt 1 tej ustawy, odprawa mieszkaniowa po uprawomocnieniu się decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest realizowana, na wniosek żołnierza, w jednej z form określonych w ust. 5 i ust. 6. Przedstawione regulacje implikują przyjęcie stanowiska o wnioskowym charakterze sprawy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W tym zakresie aktualność zachowują także poglądy dotyczące trybu ustalenia świadczenia prezentowane w orzecznictwie na tle przepisów regulujących prawo od ekwiwalentu pieniężnego (art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. ), które to świadczenie z dniem 1 lipca 2004 r. zastąpione zostało przez odprawę mieszkaniową. Na tle tego przepisu wywiedziono bowiem, że realizacja prawa do ekwiwalentu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., nie następuje ex lege, zaś osoba uprawniona w celu uzyskania ekwiwalentu zobowiązana jest złożyć wniosek o jego wypłatę (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I ACa 987/05, LEX nr 468634). Z dniem 1 lipca 2010r. na mocy art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw(Dz. U. Nr 28, poz.143) przepis art. 47 otrzymał nowe brzmienie. Stosownie do ust. 2 tego przepisu dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny; 2) zaświadczenia o przyczynach zwolnienia z czynnej służby wojskowej wydanego przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub nie uzyskał uprawnień do wojskowej renty inwalidzkiej; 3) zaświadczenia o związku śmierci żołnierza ze służbą wojskową wydanego przez właściwy organ wojskowy; 4) decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej. Z kolei, art. 47 w ust. 5 omawianej ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, wydaje się decyzję i wypłaca odprawę mieszkaniową w pełnej wysokości. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Analiza powyższej regulacji prawnej upoważnia do stwierdzenia, że także po zmianie omawianej ustawy realizacja uprawnienia żołnierza do wypłaty odprawy mieszkaniowej następuje na jego wniosek. Regulacja intertemporalna została zawarta w art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, iż są one zasadne z wyjątkiem wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 23 ust. 1 powołanej tam ustawy. Jak wyżej wskazano zmiana stanu prawnego nie zmieniła treści tego przepisu i pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 28 poz. 143). Wprawdzie trafnie zauważył, że pod rządami przepisów sprzed nowelizacji nie została wszczęta żadna sprawa skarżącego dotycząca odprawy mieszkaniowej, to jednak nieprawidłowo uznał, że organ był uprawniony do zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. W sprawie jest niesporne, że S.P. w dniu 7 lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej wraz z zaświadczeniem z dnia 2 lipca 2010r. wystawionym przez Wojskowe Biuro Emerytalne w Rzeszowie, z którego wynika, iż został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2010 r., zaś od 1 lutego 2010 r. posiadał uprawnienie do emerytury wojskowej. A zatem dopiero od dnia 7 lipca 2010r. można mówić o wszczęciu postępowania w sprawie wypłaty przysługującej mu odprawy mieszkaniowej. W świetle przepisów prawnych obowiązujących na dzień wystąpienia z tym żądaniem tj. obowiązującej od dnia 1 lipca 2010r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw sprawa wypłaty odprawy mieszkaniowej podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego, pozwala przyjąć, że w tej sprawie bez znaczenia jest data zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, gdyż podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu lub trybie. Ponadto Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że skoro uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej powstało w dacie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, a więc w dniu 31 stycznia 2010r., to fakt zmiany stanu prawnego i złożenia przez niego wniosku o tą odprawę, dopiero w dniu 7 lipca 2012 r. pozostaje bez wpływu na ustalenie, które przepisy prawa mają zastosowanie w sprawie. Decydujące znaczenie ma bowiem stan prawny obowiązujący w dacie nabycia przez niego prawa do odprawy mieszkaniowej, a więc do dnia 30 czerwca 2010 r. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 47 ust.1, 2, 5 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. i niezasadnie przyjął, że przepisy te nie mają w tej sprawie zastosowania, art. 47 ust.2 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tj . do dnia 30 czerwca 2010 r. przez jego zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było zatem zaaprobować stanowiska organów, które uznały, że postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 7 lipca 2010 r. rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a w sprawie nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z przyczyn wyżej podanych uznał, że skarga S.P.zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy rozpoznające sprawę ponownie uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a., oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163 , poz. 1349 ze zm).