II OSK 301/12

Dnia 24 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1185/11 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/48/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie określonym w punkcie trzecim i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od Gminy Krościenko nad Dunajcem na rzecz J. S. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 29 marca 2011 r., nr VI/48/2011 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], a także w części graficznej obejmującej obszar R/US 3 (0,07); w punkcie II. stwierdził nieważność paragrafu 19 punkt 6 zaskarżonej uchwały; w punkcie III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie IV. zasądził od Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem na rzecz J. S. kwotę 777 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Krościenko nad Dunajcem dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krościenko-Toporzysko. W dniu [...] maja 2011 r. J. S. wezwał Radę Gminy Krościenko nad Dunajcem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego polegającego na niezgodnym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniu działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Rada Gminy podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu tego wezwania. Następnie J. S., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę na uchwałę nr VI/48/2011 Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krościenko-Toporzysko, domagając się stwierdzenia nieważności całej uchwały lub alternatywnie stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego, tj. działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W skardze zarzucono, że Rada Gminy naruszyła art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniając przeznaczenie ww. działek w sposób sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na odmiennym objęciu obszaru oznaczonego w planie miejscowym i zawartego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego. Zarzucono również naruszenie art. 3 ust.1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Krościenko nad Dunajcem granic władztwa planistycznego i ograniczenie sposobu korzystania z działek skarżącego poprzez ustalenie nowego przebiegu ulicy [...], czym pozbawiono dostępu działek skarżącego do drogi publicznej. Rozpoznając przedstawioną sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie badając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, iż skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem, skargę wniesiono również z zachowaniem ustawowego terminu. Przechodząc w następnej kolejności do ustaleń, czy zaskarżony przez skarżącego plan miejscowy obejmujący między innymi przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzennego działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] narusza jego interes prawny, Sąd podkreślił, iż na tę okoliczność skarżący wskazuje, że plan miejscowy zakazuje mu jakiejkolwiek zabudowy tych działek, zarówno wbrew obowiązującej uchwale Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krościenko nad Dunajcem, jak i poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Sąd uznał powyższy zarzut za zasadny stwierdzając, iż rzeczywiście działki skarżącego znajdujące się w obszarze R/US3 są pozbawione prawa do ich zabudowy kubaturowej (§ 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego). Za zasadny Sąd uznał również zarzut niezgodności - co do większości działek skarżącego – pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego. Porównując rysunek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Krościenko nad Dunajcem Sąd doszedł do wniosku, że w studium obszar jednoznacznie przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jest znacznie większy niż przeznaczony w planie miejscowym w obszarze, w którym znajdują się działki skarżącego. Różnicę tą określił na ponad 70 % obszaru. Z tego obszaru opisanego jako MN1 wyłączono działki skarżącego nr [...],[...],[...],[...],[...] i częściowo [...]. Obszar MN1 położony w strefie I Osadniczej Krościenka, został ukierunkowany jako obszar zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, rekreacyjnej, usług i rzemiosła nieuciążliwego. Jedynie działka nr [...] w studium nie znajdowała się w obszarze o "mieszkaniowym" kierunku zagospodarowania, wobec czego w odniesieniu do tej działki Sąd stwierdził, że między przeznaczeniem kierunku zagospodarowania w studium i przeznaczeniem sposobu zagospodarowania w planie miejscowym różnic nie ma. Brak zgodności ustaleń planu miejscowego w zakresie działek skarżącego o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z treścią studium, Sąd uznał za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoduje nieważność takiego planu w powyższej części. Sąd uznał również za zasadny zarzut niezgodności pomiędzy obszarem określonym w uchwale z dnia 20 lutego 2008 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego dla obszaru Krościenko-Toporzysko a obszarem objętym planem miejscowym. O ile w kilku miejscach można uznać, że różnice między tymi obszarami mogą być wynikiem różnej skali map użytych w obu tych uchwałach (skala mapy w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego to 1: 3500, a skala mapy zaskarżonego planu miejscowego to 1:1000), to nie ulega wątpliwości, że obszar oznaczony na rysunku planu miejscowego jako teren R/US3 (0,07) nie był objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Sąd unieważnił również § 19 pkt 6 planu miejscowego o następującej treści: "na obszarze otuliny Pienińskiego Parku Narodowego zakazuje się lokalizacji wież i masztów radiokomunikacyjnych". Jak wskazał Sąd, przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675), zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne nie wprowadzają zakazów dla obszarów otulin parków narodowych co do lokalizowania wież i masztów radiokomunikacji. W szczególności zakaz taki nie wynika z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), a ewentualne zakazy dotyczące obszaru parku narodowego nie dotyczą jego otuliny. Również treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie Pienińskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 64, poz. 307), a w szczególności jego § 6 nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie korzystania z otuliny Parku Narodowego. Zwracał na to uwagę na etapie opiniowania Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (opinia z dnia 4 listopada 2010 r.), sygnalizując w tym zakresie niezgodność planu miejscowego z obowiązującymi przepisami. Sama zaś okoliczność, że otuliny są wyznaczane na obszarach graniczących z parkami narodowymi nie uzasadnia wprowadzania w nich dowolnych ograniczeń. Skoro art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w otulinie może być utworzona strefa ochronna zwierząt łownych ze względu na potrzebę ochrony zwierząt w parku narodowym (ochrona gatunków zwierząt łownych w parkach narodowych; utworzenie strefy bezpieczeństwa dla gatunków zwierząt łownych wychodzących na żerowiska poza obszar parku narodowego oraz utrzymywanie właściwej liczebności i struktury populacji poszczególnych gatunków zwierząt łownych na obszarze parku narodowego w celu zachowania równowagi przyrodniczej- art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody), to jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania strefy ochronnej powinny mieć związek z ochroną zwierząt łownych. Takim ograniczeniem nie jest wprowadzenie w treści zaskarżonego planu miejscowego bezwzględnego zakazu lokalizacji masztów i wież radiokomunikacyjnych. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd wskazał w szczególności, iż nie stwierdził nieważności całego planu miejscowego. Studium przewiduje bowiem dla większości obszaru objętego planem miejscowym (w tym również działki skarżącego nr [...]) kierunek zagospodarowania jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej o wysokich walorach przyrodniczych z proponowanym zespołem całorocznych usług turystycznych i odpowiadające mu obszary planu miejscowego stanowiące tereny R/US (tereny rolne i urządzeń sportowych - § 34-36 planu miejscowego) są z takim kierunkiem zawartym w studium zgodne. Następnie Sąd uznał, że analiza studium prowadzi do wniosku, iż istotnie nie zawiera ona przebiegu części drogi KDD w środkowej części obszaru objętego planem miejscowym. Studium jednak nie musiało określać przebiegu każdej drogi lokalnej, nawet mogącej mieć status w przyszłości drogi publicznej. Gdyby natomiast studium taką drogę przewidywało jako kierunek zagospodarowania danego terenu, wówczas uchwalając plan miejscowy rada gminy byłaby taką treścią studium związana. Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia prawa w zakresie ustalenia przebiegu ul. [...] jako projektowanej drogi o symbolu KDW2. W ocenie Sądu działki skarżącego nie tracą dostępu do tak projektowanej drogi publicznej, a ocena, czy wobec innych właścicieli nieruchomości Rada Gminy uchwalając plan miejscowy naruszyła bądź nie naruszyła ich uprawnienia, a nawet czy przekroczyła lub nie przekroczyła granic władztwa planistycznego nie jest przedmiotem rozważań Sądu w tej sprawie. Jak zaznaczył Sąd, Rada Gminy ma prawo ustalać przebieg dróg i nawet ustalanie nowego ich przebiegu nie jest, a priori, naruszeniem granic władztwa planistycznego. Samo zaś oznaczenie w planie miejscowym projektowanego przebiegu drogi nie oznacza, że taka droga już istnieje, albo że musi być zrealizowana. Każdy inwestor takiej drogi musi bowiem spełnić wszystkie wymagania, jakie przed nim stawia Prawo budowane i inne przepisy w zakresie realizacji dróg. Również podnoszone w skardze zarzuty dotyczące niezgodnego przeznaczenia terenu w zaskarżonym planie miejscowym w stosunku do poprzednio obowiązującego (plan miejscowy z 28 grudnia 2000 r. uchwałą Nr XXX/217/2000), który przewidywał obszar II. 1 i częściowo III.7 na obszarze działek skarżącego – w ocenie Sądu - nie mają w tej sprawie znaczenia. Uchwalając plan miejscowy Rada Gminy Krościenko nad Dunajcem miała bowiem obowiązek ustalenia jego zgodności z obowiązującym studium, a nie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym. Wskazując na powyższe Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały tak w części tekstowej jak i graficznej w zakresie obejmującym działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], obszar R/US3 (0,07) oraz § 19 pkt zaskarżonej uchwały. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie, podniesiono następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że granice obszaru objętego uchwałą Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krościenko – Toporzysko wykraczają poza granice obszaru objętego uchwałą Nr XII/92/2008 Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krościenko – Toporzysko, 2) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem Sąd I instancji nie stwierdził nieważności uchwały w zakresie terenu, na którym jest zlokalizowana obecnie ul. [...], mimo że zaskarżoną uchwałą o zmianie planu miejscowego objęto obszar pozostający poza granicami obszaru zdefiniowanego w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego jako obszar objęty projektem zmiany planu, 3) art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji nie stwierdził nieważności uchwały w zakresie terenu, na którym zlokalizowana jest obecnie ul. Trzech Koron, mimo że zachodzi sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 4) art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również w związku z art. 7 i 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji pominął fakt, że Rada Gminy Krościenko nad Dunajcem nadużyła przyznane jej ustawą władztwo planistyczne poprzez ustalenie nowego przebiegu ul. [...] poza obszarem granic zmiany miejscowego planu przyjętych uchwałą, w sposób pozbawiający nieruchomość skarżącego dostępu do drogi publicznej powodującym naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności skarżącego, 5) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zakresie terenu na którym zlokalizowana jest obecnie ul. [...]. II. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji należycie uzasadnił stanowisko, to rozstrzygnięcie Sądu musiałoby być zgoła inne, tzn. Sąd I instancji stwierdziłby nieważność uchwały również w zakresie terenu, na którym jest zlokalizowana ul. [...]. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenu, na którym zlokalizowana jest obecnie ul. [...] (w zaskarżonym planie teren ten oznaczony symbolem KDD, KDW2 i R/US3), ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Krościenko nad Dunajcem, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie do kwestii nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podnoszonego przez skarżącego zarzutu objęcia zaskarżoną uchwałą o zmianie planu miejscowego terenu nowego przebiegu ul. [...] KDW2, pozostającego poza granicami obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wprawdzie odniósł się do tej kwestii uznając zasadność zarzutu niezgodności pomiędzy obszarem wymienionym w uchwale z 20 lutego 2008 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego dla obszaru Kościelisko-Toporzysko a obszarem objętym planem i nawet stwierdził, że jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie skutkuje unieważnieniem planu miejscowego co do obszaru, który został pominięty w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu a został objęty uchwałą o planie miejscowym. Niemniej jednak zauważyć należy, że przebieg ulicy Trzech Koron był przez Sąd I instancji rozważany, ale tylko w kontekście dostępu do drogi publicznej. Rozważając tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalanie przebiegu dróg i dokonywanie jego zmian nie jest, a priori, naruszeniem granic władztwa planistycznego a ponadto samo ustalenie nowego przebiegu drogi nie oznacza, że taka droga już istnieje albo że musi być zrealizowana. Takie stwierdzenia są co do zasady słuszne. Z akt sprawy i porównania zakresu obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego i obszaru objętego uchwaloną zmianą planu wyraźnie wynika jednak różnica dotycząca obszaru po którym ma przebiegać projektowana ulica o symbolu KDW2 i terenu po którym obecnie przebiega ulica [...]. Nie da się jej przy tym uznać, z uwagi na jej charakter, za różnicę wynikającą z różnej skali map użytych w obu uchwałach. Podkreślić należy, że w pewnym zakresie Sąd uznał zasadność zarzutu niezgodności między obszarem objętym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu a uchwałą zmieniającą plan miejscowy a to oznacza, że Rada w toku prac planistycznych i uchwalając zmiany planu wykraczała poza obszar, który miał być objęty zmianami planu. Szerszy niż określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmian planu obszar zmiany planu oznacza naruszenie zasad sporządzania planu. Projektowany nowy przebieg obecnej ul. [...] może, zwłaszcza w kontekście już uzyskanych przez skarżącego uprawnień, prowadzić do pozbawienia skarżącego bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej, której funkcje pełni obecna ul. [...] (o nieuregulowanym stanie prawnym). Takie niekorzystne zmiany, choć w określonych sytuacjach możliwe z uwagi na zakres władztwa planistycznego gminy, muszą być dokonywane w sposób zgodny z prawem, po rozważeniu wszelkich uwarunkowań i wartości, które mają być uwzględniane w procesie planistycznym. Zasadny w tej sytuacji jest także zarzut procesowy. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pow. ustawy.