II GSK 289/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1172/11 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1172/11 po rozpoznaniu skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 18 lutego 2005 r. W. K. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, tj. o przyznanie płatności na budowę płyty gnojowej o powierzchni 89,64 m2 oraz budowę zamkniętego zbiornika na gnojówkę o pojemności 76,83 m3. Ponadto wnioskował o dofinansowanie przedsięwzięcia polegającego na pokryciu ścian i podłóg w pomieszczeniach do wykonywania udoju lub przechowywania mleka łatwo zmywalną powłoką oraz wyposażenie gospodarstwa w schładzalnik do mleka o pojemności od 400 l do 800 l. Decyzją z [...] października 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał W. K. płatność z tytułu pomocy finansowej w łącznej wysokości 83 966,70 zł, a na rachunek bankowy wnioskodawcy przekazano pierwszą ratę płatności w wysokości 41 983,35 zł. W dniu 28 grudnia 2007 r. W. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej, na poziomie co najmniej 4 EJW. Wobec powyższego 22 stycznia 2008 r. w gospodarstwie W. K. została przeprowadzona wizytacja, w wyniku której stwierdzono wybudowanie płyty gnojowej o wielkości 88,04 m2 oraz wybudowanie zbiornika na gnojówkę o pojemności 77 m3. Przeprowadzona kontrola nie potwierdziła natomiast wyposażenia gospodarstwa w schładzalnik o pojemności od 400 I do 800 l. W dniu 29 stycznia 2008 r. przeprowadzona została kolejna kontrola gospodarstwa wnioskodawcy, która wykazała, iż jest ono wyposażone w płytę gnojową o powierzchni 88,50 m2, zbiornik na gnojówkę o pojemności 75,60 m3, pomieszczenia do przeprowadzenia udoju oraz przechowywania mleka posiadające łatwo zmywalne ściany i podłogi, schładzalnik do mleka o pojemności 520 l. W oświadczeniu z 29 stycznia 2008 r. W. K. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., że 25 stycznia 2008 r. dostarczono mu zbiornik na mleko. W dniu [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję o uchyleniu decyzji o przyznaniu uczestnikowi postępowania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej z [...] października 2006 r. i odmówił przyznania płatności. Decyzją z [...] lipca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 473/08, stwierdził nieważność zarówno decyzji z [...] lipca 2008 r., jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z [...] maja 2008 r. Następnie wnioskodawca został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji z [...] października 2006 r. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez W. K. płatności w wysokości 41 983,35 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskodawca nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania, do czego był zobowiązany zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 17, poz. 142, ze zm.; dalej: rozporządzenie). W dniu [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję, którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2010 r. Wyjaśnił, że pomimo złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji planowanej inwestycji, wnioskodawca nie zrealizował całości zadeklarowanego przedsięwzięcia, gdyż podczas kontroli, która przeprowadzona została 22 stycznia 2008 r. w gospodarstwie, nie stwierdzono schładzalnika do mleka o pojemności 400 l do 800 l. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: ppsa). Zwrócił uwagę, że Prezes ARiMR uznał, iż realizację przedsięwzięć o różnych końcowych terminach dostosowania należy traktować jako jedno przedsięwzięcie określone w Planie dostosowania. Sąd zauważył jednak, że skarżący zobowiązał się do wykonania dwóch różnych przedsięwzięć, określonych w § 5 rozporządzenia. Nawet zatem w przypadku ustalenia, że skarżącego obciąża nieterminowe wyposażenie gospodarstwa w schładzalnik do mleka, organ winien rozważyć, czy winno to pociągać za sobą konsekwencje w odniesieniu do całego Planu dostosowania. Wnioskodawca bowiem w istocie zobowiązuje się do dostosowania gospodarstwa do standardów unijnych. Taki jest cel dopłat określony w rozporządzeniu. Środkiem, służącym do realizacji tego celu są określone właśnie w § 5 przedsięwzięcia. Z kolei § 10 przewiduje konsekwencje niezrealizowania przedsięwzięcia. Jednakże biorąc pod uwagę unormowania rozporządzenia, zawarte w § 5 regulacje, specyfikujące poszczególne rodzaje przedsięwzięć, wydaje się celowym w ocenie Sądu rozważenie, czy ewentualnego zastosowania skutków przewidzianych w § 10 nie należałoby odnieść do każdego z przedsięwzięć z osobna. Bezsporne jest, że skarżący zrealizował przedsięwzięcie mające na celu dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, na które na podstawie decyzji z [...] października 2006 r. została mu przyznana i wypłacona płatność w kwocie 29 983,35 zł, w terminie do 31 grudnia 2007 r., a zatem w terminie wskazanym w § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia. Nieuwzględnienie faktu wybudowania płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę w terminie określonym dla realizacji tego przedsięwzięcia stanowi zatem, zdaniem Sądu, o niedokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia dotyczącego prawidłowego określenia kwoty nienależnie pobranych płatności i powoduje, iż Prezes Agencji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 77, 78 oraz 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: kpa). Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 kpa, dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi W. K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. i przyjęcie, że mając na uwadze § 5 rozporządzenia, który zdaniem Sądu specyfikuje rodzaje przedsięwzięć, § 10 ust. 1 rozporządzenia powinien być interpretowany jako odnoszący się do możliwości ustalenia kwoty środków nienależnie pobranych w odniesieniu do poszczególnych przedsięwzięć, a nie w wobec jednego przedsięwzięcia składającego się z kilku schematów; - przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia, wynikające z przedstawionej powyżej błędnej wykładni i polegające na wskazaniu przez Sąd, że organ w przedmiotowej sprawie powinien uwzględnić fakt wybudowania płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę w terminie określonym dla realizacji tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadnym jest przyjęcie interpretacji § 5 i § 10 ust. 1 rozporządzenia, która prowadzi do uznania, że plan określa jedno przedsięwzięcie polegające na realizowaniu określonych działań (schematów), niezależnie od tego, ile działań zostało przewidzianych. W konsekwencji przedsięwzięciem jest dostosowanie gospodarstwa do standardów. Natomiast termin na realizację przedsięwzięcia ulega skróceniu w momencie złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Przedstawiona unitarna koncepcja przedsięwzięcia jest szczególnie istotna z punktu widzenia wymogu określonego w § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazującego, że płatność wypłaca się w dwóch ratach. W konsekwencji można powiedzieć, że wspomniany przepis, dotyczący realizowania płatności dla całego przedsięwzięcia określonego w planie, nie pozwala na częściowe płatności do poszczególnych przedsięwzięć, a jedynym rozdzieleniem płatności jest płatność w dwóch równych ratach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyrażona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji może być kontrolowany tylko pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, której w sprawie się nie dopatrzono. Zgodnie z art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. W sprawie, skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na materialnoprawnych zarzutach błędnej wykładni przepisów § 5 i § 10 ust. 1, a także błędnego zastosowania § 10 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Istota związanego z zarzutami problemu jest taka, czy przedsięwzięcia, które dotyczą różnych zadań (np. schemat nawozowy i mleczny), mają inny termin realizacji i w zakresie których kwoty przyznanych płatności określonych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE są oddzielnie ujęte w decyzji, należy traktować jako całość, czy odrębnie. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Prezesa ARiMR uznając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 78, 80 oraz 107 § 3 kpa, w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że niedostatki w zakresie ustaleń faktycznych i ich ocen nie pozwalają na wystarczające wyjaśnienie kwestii, którymi zajmowały się organy, a w konsekwencji na należyte zastosowanie przepisów prawa materialnego. Konkretyzując, zwrócił uwagę, że W. K. zrealizował przedsięwzięcie mające na celu dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, na które została mu przyznana i wypłacona płatność. Nieuwzględnienie faktu wybudowania płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę w terminie określonym dla realizacji tego przedsięwzięcia stanowi o niedokonaniu należytej analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia dotyczącego prawidłowego określenia kwoty pobranych płatności i powoduje, iż Prezes Agencji nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów procedury administracyjnej, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada rygorom określonym w art. 107 § 3 kpa oraz nie daje jasnego obrazu motywów rozstrzygnięcia. Podobne wątpliwości Sąd pierwszej instancji zaakcentował, co do nieterminowego, a zarazem nieopartego na konkretnych ustaleniach opóźnienia w wyposażeniu gospodarstwa w schładzalnik do mleka, w zakresie którego to zobowiązania WSA w W. uznał za niezbędne rozważenie, czy ewentualna zwłoka winna pociągać za sobą konsekwencje w odniesieniu do całego planu dostosowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenia w zakresie tych kwestii i wydanie decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 kpa muszą poprzedzać ocenę materialnoprawną sprawy. Powodem uchylenia zaskarżonym wyrokiem decyzji organu odwoławczego było zatem naruszenie przez organ przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa). W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, który podziela stwierdzenia Sądu pierwszej instancji odnośnie niedostatków w zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny, nie może zająć w tej kwestii stanowiska. Rozważania w zakresie wykładni i zastosowania przepisów § 5 i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. nie znajdowałyby oparcia w stanie faktycznym sprawy i mogłyby mieć jedynie abstrakcyjny charakter. W konsekwencji, tak skonstruowana skarga kasacyjna nie podważa skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, którego orzeczenie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.