II OSK 227/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 21 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa z siedzibą w Gdańsku od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 49/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa z siedzibą w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 49/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. odrzucił skargę Przedsiębiorstwa z siedzibą w Gdańsku na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż powyższa Spółka wniosła na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska i jednocześnie domagała się także uchylenia czynności w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy. Nadto Sąd podał, iż z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżąca Spółka wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a zatem zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 września 2011 r. wezwano pełnomocnika procesowego strony skarżącej do wyjaśnienia, w terminie 7 dni, czy skarżąca lub pełnomocnik skarżącej zwracał się do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku - z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta Gdańska. W odpowiedzi, pismem procesowym nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 27 września 2011 r., pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż przypadek niniejszy jest bezczynnością organu nieobjętą dyspozycją art. 37 § 1 k.p.a., lecz możliwą do zaskarżenia w myśl art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę powołując się na art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Do środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. należy zaliczyć również zażalenie do organu wyższego stopnia uregulowane w art. 37 § 1 kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, 9 wydanie, str. 835, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. II SAB/Op 13/05, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 104). W wypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. – takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie do organu wyższej instancji przewidziane w art. 37 § 1 kpa. A zatem, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który w ocenie strony skarżącej pozostaje w bezczynności. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wniosła zażalenia do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku - na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta Gdańska. Z akt nie wynika, aby skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, natomiast pełnomocnik skarżącej wskazał, jedynie, iż niniejszy przypadek jest bezczynnością nie objętą dyspozycją art. 37 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zgodził się z tym stanowiskiem Spółki, podnosząc iż przedmiotem skargi jest – jak wskazuje tytuł pisma – " Skarga na bezczynność organu", a zatem stosuje się do takiej skargi przepis art. 52 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że konieczne jest wyczerpanie trybu określonego z art. 37 § 1 k.p.a. Na marginesie Sąd podał, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność sąd administracyjny stosuje przepis art. 149 p.p.s.a., a więc w razie jej uwzględnienia zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyrokowanie w sprawie bezczynności nie obejmuje uchylenia podjętej przez organ czynności materialno - technicznej, która mogłaby być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Spółka z siedzibą w Gdańsku, reprezentowana przez radcę prawnego R. B., zarzuciła w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., przez niezastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi, 2. art. 49 § 1 p.p.s.a., przez niepełne zastosowanie. Nadto strona w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1. art. 52 § 1 p.p.s.a., art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię, 2. art. 52 § 1 p.p.s.a., 52 § 2 p.p.s.a. i art. 52 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., przez błędną wykładnię. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strona w terminie doręczyła organowi, załączając dowód do skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Strona powołała się na przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Skarżąca podniosła, iż skarga zawierała również odrębne żądanie dostosowane do treści w/w przepisu, w postaci żądania uchylenia czynności. Nie było zatem żadnych przeszkód w rozpoznaniu niniejszej sprawy w zakresie żądania uchylenia aktu, gdyby nawet skarga na bezczynność organu była niedopuszczalna ze względu na niedopełnienie obowiązku wniesienia skargi na bezczynność organu. W ocenie Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zastosował przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. uzasadniając odrzucenie skargi wyłącznie zarzutem naruszenia przez stronę wymogów w ramach tylko jednego zarzutu skarżącego i podstawy prawnej tylko tego jednego zarzutu, w konsekwencji odmawiając, wbrew art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontroli innego zarzutu. Zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. Spółka uzasadnia tym, iż jeśli sąd powziął wątpliwość co do treści skargi, to winien wezwać skarżącego do sprecyzowania zarzutu czy rozdzielenia skargi, czego jednak nie uczynił. Prawo o postępowaniu administracyjnym nie zakazuje wprost składania skarg na więcej niż jedną czynność organu. Ponadto Spółka podniosła, iż czynność pozostawienia podania bez rozpoznania jest czynnością niezaskarżalną. Stąd strona wykonała obowiązek wezwania organu do usunięcia skutków naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął błędnie, iż czynność pozostawienia bez rozpoznania jest tożsama z bezczynnością organu, zaskarżalną w myśl art. 37 § 1 k.p.a., chociaż strona skarżyła także właśnie czynność organu. Tym samym, w drodze wykładni, połączono przesłanki z art. 64 § 1 i art. 37 § 1 k.p.a., przyjmując wspólny wymóg zaskarżenia określony w art. 52 § 1 i nast. p.p.s.a., choć jedna z czynności jest niezaskarżalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 49 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, ani też naruszenia art. 52 w zw. z art. 37 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię. Po pierwsze Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 64 § 2 k.p.a., a więc nie mógł dopuścić się zarzucanego mu naruszenia. Jak stanowi art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skarga jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Ocena czy wniesione pismo procesowe zachowuje minimum warunków formalnych, pozwalających na nadanie mu prawidłowego biegu należy do przewodniczącego wydziału lub przewodniczącego posiedzenia. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił nadesłane pismo pod względem formalnym i wymogów określonych w powyższych przepisach. Nie można skutecznie zarzucić Sądowi I Instancji niezrozumienia treści pisma, tym bardziej, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 13 września 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wezwany został do wyjaśnień odnośnie złożonej skargi, które również dały podstawę do jej oceny. Należy zauważyć - za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - że tytuł pisma "skarga na bezczynność" i jej treść określają żądania strony. Skarżąca wnosi o zobowiązanie organu do wydania w terminie określonym w k.p.a. decyzji rozstrzygającej sprawę wszczętą na wniosek strony. Treść skargi nie pozostawiała zatem wątpliwości, którego organu działanie, a właściwie zaniechanie skarżąca kwestionowała. Gdyby ze skargi strony nie wynikało, w jakiej sprawie – odnośnie jakiego wniosku bezczynność organu kwestionuje skarżąca, bądź którego organu skarga dotyczy, lub też zachodziłyby w tym zakresie wątpliwości, to wówczas tryb naprawczy z art. 49 § 1 p.p.s.a. znalazłby zastosowanie. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. nie może wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku. W niniejszej sprawie strona wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska polegającą na niezałatwieniu w określonym terminie sprawy wszczętej na wniosek skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, że wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego opartego na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Związanie granicami skargi nie oznacza jednak, że Sąd może uczynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Ma jednak prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. A zatem granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, albowiem te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd jest obowiązany ocenić czy pozostawienie wniosku strony bez rozpatrzenia było zasadne, usprawiedliwione okolicznościami sprawy i obowiązującym stanem prawnym. W przypadku stwierdzenia, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do pozostawienia wniosku strony bez rozpatrzenia Sąd nie uchyla takiej "czynności" lecz uznaje, że wystąpiła w sprawie bezczynność i zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji w terminie określonym w wyroku Sądu. Tak więc pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Działanie organu w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a. można zakwestionować wnosząc skargę na bezczynność organu. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2009; także M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz bieżący do art. 64, LEX 2010, Wydawnictwo elektroniczne, teza 5; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, Lex nr 469747; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12). W związku z powyższym należy uznać, że pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania nie stanowi aktu, ani czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym, w każdym wypadku, gdy organ pozostawia wniosek bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga ta jednakże powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 944/10, Lex nr 643322). Ten tryb nie został przez stronę zachowany w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a - stosownie do brzmienia art. 52 § 2 p.p.s.a. - przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skoro więc w przypadku skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., to brak jego złożenia powoduje, że strona skarżąca nie wypełniła dyspozycji art. 52 § 1 p.p.s.a. To zaś obligowało Sąd I instancji do odrzucenia skargi Spółki z siedzibą w Gdańsku. Podkreślić należy, że przed odrzuceniem skargi pełnomocnik strony skarżącej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA z dnia 13 września 2011 r., wezwany został do wykazania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, że złożył do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta Gdańska, ale w odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik skarżącej nadesłał jedynie pismo, w którym wskazał, iż niniejszy przypadek jest "bezczynnością organu" nie objętą dyspozycją art. 37 § 1 k.p.a. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie stronie służy zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Rozpoznanie zażalenia, o którym mowa we wskazanym przepisie następuje w drodze czynności nadzorczej. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Skarżąca Spółka winna zatem przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Tymczasem w niniejszej sprawie strona nie wniosła takiego zażalenia, lecz wzywała Prezydenta Miasta Gdańska do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Na powyższe postanowienie stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 roku, sygn. akt IV SA 572/99, opubl. ONSA 2002/3/116). A zatem NSA podkreśla, że użyta w skardze kasacyjnej argumentacja jej autora w kontekście problemu zawartego w rozpatrywanej sprawie są chybione, albowiem strona nie wyczerpała środków zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.