II GSK 275/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1524/11 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z [...] maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). M. J. złożyła [...] maja 2004 r. w Biurze Powiatu P. i Miasta Sz. ARiMR w Sz. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. do upraw o areale 17,54 ha. Decyzją z [...] stycznia 2005 r. Kierownik Biura Powiatu P. i Miasta Sz. ARiMR w Sz. przyznał wnioskodawczyni płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r., do powierzchni 17,54 ha, na łączną kwotę 3 139,66 zł. Taki sam wniosek dotyczący płatności dla tych samych działek na 2005 r. wnioskodawczyni przedstawiła [...] marca 2005 r. W dniu [...] lutego 2006 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW na areale 0,59 ha. Jednocześnie wpłaciła na konto ARiMR kwotę 105,61 zł, jako dobrowolny zwrot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2004 r., za opisane 0,59 ha. Kierownik Biura po weryfikacji korekty wniosku z poprawionym areałem działek rolnych decyzją z [...] maja 2006 r. przyznał M. J. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. do stwierdzonego areału 16,96 ha (w pomniejszonej wysokości za przedeklarowanie powierzchni upraw), na łączną kwotę 2 828,20 zł. Kolejny wniosek na 2006 r. M. J. złożyła [...] kwietnia 2006 r., podając areał upraw 16,96 ha, na tych samych działkach ewidencyjnych, co w latach poprzednich. Kierownik Biura decyzją z [...] listopada 2006 r. przyznał wnioskodawczyni płatność z tytułu ONW na 2006 r., do powierzchni 16,96 ha, na łączną kwotę 3 035,84 zł. W następnym roku ([...] maja 2007 r.) M. J. złożyła w Biurze ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 r., do upraw o areale 17,21 ha. Na tej podstawie Kierownik Biura decyzją z [...] grudnia 2007 r. przyznał wnioskowaną pomoc finansową na 2007 r. do powierzchni 17,21 ha, w łącznej kwocie 3 080,59 zł. W dniu [...] kwietnia 2008 r. M. J. złożyła w Biurze ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tego samego tytułu, do upraw o tym samym areale i na tych samych działkach ewidencyjnych, na 2008 r. W gospodarstwie wnioskodawczyni została [...] lipca 2008 r. przeprowadzona kontrola na miejscu (metodą inspekcji terenowej), która wykazała, że na dzień kontroli na działce rolnej B nie była prowadzona działalność rolnicza na obszarze 8,64 ha, zaś na działce rolnej A wypasane były konie na areale 4,28 ha (mniejszym niż podany we wniosku). Po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu, Kierownik Biura decyzją z [...] kwietnia 2009 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej z tytułu ONW na 2008 r. oraz naliczył sankcje z powodu przedeklarowania zgłoszonej powierzchni o ponad 50%, potrącane z wypłat pomocy w ciągu trzech lat kalendarzowych. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. decyzją z [...] października 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ ten wszczął postępowanie zmierzające do ustalenia M. J. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2004-2007, zawiadamiając ją o tym pismem z [...] listopada 2010 r. Prezes ARiMR w wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] listopada 2010 r. ustalił wysokość nienależnie pobranych płatności na łączną kwotę 8 916,60 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ARiMR decyzją z [...]maja 2011 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wskazał, że strona składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r., podpisała oświadczenie w tabeli X na stronie 4, pkt 4 "Oświadczenia i zobowiązania", że zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a zatem była świadoma ciążących na niej obowiązków wynikających z przystąpienia do programu ONW. Składając i podpisując wnioski o dopłaty do upraw rolnych w kolejnych latach potwierdziła, że znane jej są warunki i obowiązki, jakie ciążą na producencie rolnym przystępującym do programu ONW (m.in. pięcioletni okres zobowiązania ONW). Pomimo przyjęcia tych obowiązków strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na części obszaru ONW objętego zobowiązaniem w okresie trwania tego zobowiązania. Wyrokiem z 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. J. z uwagi na fakt, że przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie decyzja Prezesa ARiMR z [...] maja 2011 r. oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie tego organu z [...] listopada 2010 r. Decyzje te dotyczyły ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zatem Sąd mógł oceniać tylko te działania organu, które były podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. W konsekwencji nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW za 2008 r., będące postępowaniem odrębnym, opartym na innych przesłankach faktycznych i prawnych, zakończone ostateczną decyzją z [...] października 2009 r., która stała się prawomocna. W związku z powyższym wszystkie podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące kontroli z lipca 2008 r. nie mogły wywołać skutku zamierzonego przez skarżącą, bowiem mogły być skutecznie podnoszone wyłącznie w toku postępowania dotyczącego płatności ONW za 2008 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. J. zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt. 2 ppsa: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2004 r., Nr 73 poz. 657 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie Gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), a także § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania: "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) przez niezasadne przyjęcie w ślad za organem administracji, że skarżąca zaniechała działalności rolniczej na zgłoszonych działkach gruntu, podczas gdy w rzeczywistości nieprzerwanie przez cały wymagalny okres prowadziła na tych działkach deklarowaną działalność rolniczą; a nadto niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego, którego dopuścił się organ administracji, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że aby zrealizować normy określone w tym przepisie producent jest zobowiązany do skoszenia i wysuszenia traw przed ich zebraniem z pola, a także do usuwania wszelkich krzewów i drzew, nawet gdy nie wpływają na prowadzoną produkcję roślinną, a ich ilość nie przekracza 50 szt. na 1 ha, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że do spełnienia minimalnych norm należy okrywę ściąć i zwieźć z pola, co skarżąca czyniła corocznie do 31 lipca, także w 2008 r., co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji skargi M. J.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 78 § 1 i 2 i art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U., Nr 64, poz. 427 ze zm.), polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zaskarżona przez M. J. decyzja organu administracji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co czyniło koniecznym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi M. J. ze względu na istotne naruszenia przepisów postępowania oraz błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i 134 ppsa w zw. z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.UrzUEL.2001.327.1 ze zm.), art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez nieuwzględnienie skargi M. J. w sytuacji, gdy należność stwierdzona zaskarżoną decyzją przedawniła się, a organ w ogóle nie rozważał, mimo ciążącego na nim obowiązku, czy w sprawie zaistniały przesłanki zaniechania obowiązku zwrotu płatności z powodu upływu terminu czteroletniego od czasu dokonania płatności do zawiadomienia beneficjenta o nieprawidłowościach, a nie dziesięcioletniego, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca [...] i [...] lipca 2008 r. wykonała ciążące na niej obowiązki wynikające ze złożonych wcześniej deklaracji, a zaskarżona decyzja wydana została wyłącznie w oparciu o wyniki nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli, co powoduje przyjęcie, że skarżąca działała w dobrej wierze, a tym samym nie była zobowiązana do zwrotu płatności, skoro od daty płatności do czasu zawiadomienia o nieprawidłowościach upłynął okres czterech lat. W oparciu o powyższą argumentację pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach tego środka prawnego, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest więc ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, poza nieważnością postępowania sądowego, która w sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, to jest naruszeniu przepisów postępowania, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy formułowaniu takiego zarzutu obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, ale i wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uzasadnienia nie zawierają zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej. Przed Sądem pierwszej instancji M. J. kwestionowała zasadność jedynie decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2011 r., a zatem przedmiotem rozpoznania była ta decyzja i poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] listopada 2010 r. Oba rozstrzygnięcia dotyczyły ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, Sąd mógł oceniać i oceniał zatem tylko te działania organu, które były podejmowane w toku postępowania dotyczącego ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności. Nie była natomiast przedmiotem rozważań Sądu zasadność wydania przez Kierownika Biura ARiMR decyzji z [...] kwietnia 2009 r., dotyczącej odmowy przyznania skarżącej płatności ONW na 2008 rok, wydana w efekcie stwierdzenia podczas kontroli na miejscu określonych nieprawidłowości. Decyzja Dyrektora Z. OR ARiMR w Sz. z [...] października 2009 r., kończąca odrębne, oparte na odmiennych przesłankach faktycznych i prawnych postępowanie w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW za 2008 r., stała się natomiast prawomocna. Zatem wszystkie podnoszone przez M. J. w postępowaniu sądowym zarzuty dotyczące kontroli z lipca 2008 r. nie wywoływały skutku, ponieważ mogły być one skutecznie podnoszone wyłącznie w toku postępowania dotyczącego płatności ONW za 2008 r. Rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR z [...] maja 2011 r., od którego skargę Sąd pierwszej instancji oddalił, wydane było w następstwie wcześniejszej decyzji Kierownika Biura ARiMR, a zatem zarówno dla podważenia decyzji Prezesa ARiMR, jak i dla możliwości podnoszenia zarzutów wobec dokonanej kontroli na miejscu, konieczne było zaskarżenie decyzji Kierownika Biura. Tak więc zasadność wydania decyzji przez Prezesa ARiMR z [...] listopada 2010 r. i [...] maja 2011 r., w przedmiocie wysokości nienależnie pobranych płatności, nie może być kwestionowana, w sytuacji niepodważenia i prawomocności decyzji, w których następstwie zostały one wydane. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje wprawdzie zasada niezwiązania Sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza to, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot. (v. uchwała (7) NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96; publ. ONSA 1997/3/104) Stosując przewidziane ustawą o ppsa środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem konkretnej zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (v. postanowienie NSA z 23 października 2007 r.; I GSK 2218/06). Strona skarżąca powołała się w skardze kasacyjnej na przepis art. 134 ppsa, którego treść została przytoczona powyżej, jednakże jedyną potencjalną możliwością skutecznego zakwestionowania rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności ONW byłoby oparcie się także na art. 135 ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczonego przepisu strona w skardze kasacyjnej nie powołała, ale i samo jego powołanie nie gwarantowałoby jeszcze skuteczności podważenia decyzji Kierownika Biura ARiMR, i w związku z tym decyzji Prezesa ARiMR, ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia kwestii, czy postępowanie w sprawie decyzji Kierownika Biura ARiMR mieści się w granicach sprawy i czy prawidłowo zostałaby wskazana podstawa do uchylenia decyzji Kierownika Biura. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r., to jest nierozważenia kwestii dobrej wiary beneficjenta, a w konsekwencji możliwości przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnej płatności po upływie czterech lat. Kwestia ta, wcześniej przez stronę niepodnoszona, nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy. O dobrej wierze skarżącej nie można zaś mówić, szczególnie gdy ma się na uwadze wyniki kontroli na miejscu wskazujące, że na przedmiotowej działce działalność rolnicza nie była prowadzona nie tylko w dacie kontroli, ale również i wcześniej. W zakresie zarzutu naruszenia przez organy administracji niektórych zasad postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się już kilkakrotnie do zagadnienia obowiązków organów administracji publicznej w świetle m.in. art. 8 i 9 kpa, wyrażając między innymi pogląd, że na gruncie art. 9 kpa na organie administracji publicznej ciąży obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem danego postępowania administracyjnego, nie zaś o potencjalnych prawach, a ponadto strona nie może oczekiwać od tego organu udzielenia jej wiążącej informacji o zasadach prawnych, jakie w przyszłości będą obowiązywały przy nabywaniu określonych praw (v. wyrok NSA z 2 lutego 2011, II GSK 173/10). Pogląd ten należy podzielić. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.