II OSK 299/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 982/11 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek K. W. o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 299 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez E. W. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. (pkt I), stwierdził, że powyższa decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta Krotoszyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i Z. K. pozwolenia na budowę obejmującego silosy na kiszonkę w miejscowości L. ul. [...] nr dz. [-A-]. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Starosta Krotoszyński zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił wcześniej wydane pozwolenie na budowę. W dniu 14 stycznia 2008 r. Wojewoda Wielkopolski wszczął postępowanie administracyjne dotyczące ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., które decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umorzył z uwagi na niestwierdzenie, aby zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie odwoławcze wszczęte przez E. W. od powyższego rozstrzygnięcia zostało umorzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Oba powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 814/08. Ponownie prowadząc postępowanie, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ, uznając E. W. (właścicielkę działki nr [-B-] sąsiadującej z działką objętą inwestycją nr [-A-]) za stronę postępowania, poddał kontroli decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. i uznał, że nie jest ona dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Na skutek odwołania E. W. od powyższego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając, że E. W. nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Decyzja organu odwoławczego została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1181/10. Rozpoznając ponownie odwołanie E. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego nieruchomość nr [-B-] mogła doznawać pewnych ograniczeń z punktu widzenia zagospodarowania działki, stąd E. W. przysługiwał przymiot strony niniejszego postępowania. Decyzja Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nie zawiera jednak wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę załączyli prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana inwestycja jest zgodna z normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), zaś ujawniona niespójność między treścią decyzji a zatwierdzonym projektem budowlanym stanowi o naruszeniu art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), ale nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając im naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 7, art. 9, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 a, b i c Prawa budowlanego, a ponadto art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, art. 153 P.p.s.a. oraz §8 pkt 2 i § 11 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania S. K. i A. K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Cytując treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1[-B-] ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., Sąd przytoczył prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że pierwszy z ww. przepisów wymaga dokonania podziału przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (oczywiste naruszenie prawa procesowego) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy. Tylko pierwsza z ww. grup przesłanek obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji. Przesłanki wznowienia tożsame z "naruszeniem prawa" to przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1- 4 i 6 K.p.a. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż miał na uwadze fakt, że pismem z dnia 21 października 2011 r. A. K. i S. K. złożyli do akt zgłoszenie wstąpienia do sprawy w charakterze uczestników postępowania. Wnioskodawcy wskazali, że B. K. i Z. K. na podstawie umowy o dożywocie zawartej przed notariuszem w dniu 11 lutego 2011 r., której kserokopię dołączono do wniosku, przenieśli własność m.in. działki inwestycyjnej o nr ew. [-A-] na A. K. i S. K. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że A. K. i S. K. nie brali udziału w postępowaniu przed organem II instancji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Pozostałe rozstrzygnięcia oparto na mocy art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł następca prawny E. W., K. W. zaskarżając go w części dotyczącej pkt III wyroku, tj. zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w niepełnej wysokości, bo z pomięciem wpisu i opłat skarbowych oraz w zakresie uzasadnienia wyroku, co do stwierdzenia, że "Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu". W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie ww. orzeczenia w zaskarżonych częściach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 610 zł (wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego przed NSA - 360 zł tj. 3x stawka minimalna, tj. tylko 50 % stawki dopuszczalnej). Skarżący powołując się na art. 153 P.p.s.a., jako podstawy wniesionej kasacji wskazał: 1. art. 174 pkt 2 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., tj. naruszenie polegające na nie zasądzeniu wszystkich kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak wskazała w uzasadnieniu strona skarżąca, Sąd pierwszej instancji pominął wysokość wpisu i wniesionych opłat skarbowych oraz nie wyjaśnił, dlaczego zasądził stawkę minimalną wynagrodzenia pełnomocnika. 2. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie przez WSA w Warszawie przepisu postępowania polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie zawierającego odniesienia się przez WSA w Warszawie do jakiegokolwiek zarzutu strony skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji jakoby rozważył podniesione w skardze zarzuty, ale uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, choć ani jednym słowem nie wyjaśnił, dlaczego. Sąd administracyjny nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też do przytoczenia zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien dokonać analizy ich zasadności (oceny prawnej) i wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. 3. art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, które także miało wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, skarżący kasacyjnie uznał, że Naczelny Sąd Administracyjny winien uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz orzec o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wzięcie pod rozwagę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 94/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Na wstępie rozwadze poddać należało zakres zaskarżenia zakreślony wniesioną skargą kasacyjną. Jak wynika z wniosków przedstawionych we wniesionej kasacji, wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony w części dotyczącej pkt III oraz w zakresie uzasadnienia wyroku co do stwierdzenia, że "skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu". Istotna jest również jednak konkluzja zawarta w kasacji, iż zdaniem autora rozpatrywanej skargi zaskarżony wyrok winien zostać uchylony na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając powyższe żądanie dokonania szerszej kontroli niż tylko z przyczyn wskazanych przez Sąd pierwszej instancji z urzędu, jak również przejściowy charakter wydanego na podstawie art. 152 P.p.s.a. postanowienia w punkcie II-gim zaskarżonego wyroku, uznać należało, iż zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w istocie obejmuje całość orzeczenia. Przechodząc do przedstawionych w kasacji zarzutów za błędnie skonstruowany uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepis ten będący podstawą uwzględniania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, nie może stanowić bez wskazania przepisów prawa materialnego, podstawy skutecznego zarzutu kasacji. Przytoczenie, zatem w zarzucie kasacji tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jako samodzielnej podstawy uniemożliwiało przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Trafny natomiast jest zarzut dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W myśl powyższego przepisu "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania". Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji uchybia dyspozycji wskazanej powyżej normy z następujących względów. Podstawę uchylenia skarżonym wyrokiem kontrolowanej w sprawie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. stanowiło nabycie, na podstawie umowy dożywocia sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 11 lutego 2011 r. przez uczestników postępowania A. K. i S. K. działki nr [-A-], na której usytuowana jest inwestycja objęta kontrolowaną w sprawie decyzją. Sąd pierwszej instancji z powyższego faktu wywiódł, iż powyższa okoliczność stanowiła podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec braku zakwestionowania we wniesionej kasacji wskazanego wyżej faktu Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny powyższej kwestii, co ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na względzie Sąd pierwszej instancji. Ograniczenie się, jednak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach niniejszej sprawy do stwierdzenia, że skarga zasługuje "na uwzględnienie, .... z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu" w żadnym razie nie wyczerpuje wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżonego wyroku ani nie określono, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania, ani pomimo wyraźnych zarzutów wniesionej skargi nie dokonano jakiejkolwiek kontroli kwestionowanej decyzji. Istotne przy tym pozostaje i to, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji stanowiło merytoryczną ocenę okoliczności sprawy, a nie jedynie jej formalne zakończenie, jak w przypadku umorzenia postępowania odwoławczego. Wymagało to, zatem od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonania pełnej kontroli kwestionowanej decyzji, a nie jedynie ograniczenia się do kwestii związanej z określeniem stron postępowania. Zważywszy na powyższe za trafny uznać należało przedstawiony we wniesionej kasacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. w zakresie, w jakim podważono prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowej jako niepełnej. Podkreślić też trzeba, iż skarżony wyrok poprzedzały wcześniej wydane w przedmiotowej sprawie prawomocne orzeczenia z dnia 3 września 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 814/08 i z dnia 30 września 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa1181/10), co również winien mieć na względzie Sąd orzekając ponownie w sprawie, a to z uwagi na wskazaną we wniesionej kasacji dyspozycję art. 153 P.p.s.a. Oceniając zarzut naruszenia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., stwierdzić trzeba, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd dokonał obliczenia przyznanych stronie skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego, kosztów postępowania sądowego. Nie można ustalić, które z elementów składających się na całość kosztów zostały przez Sąd zaliczone na poczet zasądzonej kwoty z tytułu kosztów postępowania sądowego. Z tego też względu powyższy zarzut należało uznać za zasadny, wskazując jednak, iż z uwagi na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, kwestia kosztów postępowania będzie również przedmiotem ponownej oceny Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zobowiązany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Mając powyższe okoliczności na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości. Odnośnie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stwierdzić należy, iż w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a., w warunkach rozpoznawanej kasacji, nie mógł on zostać uwzględniony. Możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej, w tym przypadku od organu, zachodzi wyłącznie w sytuacji uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę (art. 203 pkt 1 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a.). Wobec powyższego wniosek strony skarżącej, na obecnym etapie postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić.