II OSK 1519/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K., T. K., M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 123/10 w sprawie ze skargi M. K., T. K., M. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 1519/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K., T. K. i M. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 17 marca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie, działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania części usługowej zlokalizowanej na l-piętrze budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], położonej w Łukowie przy ul. [...] bez wymaganego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzył M. K., T. K. oraz M. R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu w wysokości 75 000 zł. Organ ustalił podczas kontroli w dniu 28 lutego 2006 r., że użytkowana jest część usługowa obiektu, tj. parter oraz l-piętro budynku. Na obydwu kondygnacjach mieszczą się sklepy odzieżowe. Parter budynku użytkowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w dniu 2 września 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie. W związku z faktem, że na użytkowanie piętra budynku o pow. użytkowej 176,60 m² inwestorzy nie posiadali wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ miał obowiązek w trybie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane wymierzyć karę grzywny. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl natomiast art. 59f ust. 1 kara stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. PINB ustalił, że stawka opłaty w omawianej sprawie wynosi 500 zł, użytkowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie część budynku usługowo-mieszkalnego należy do XVII kategorii obiektów budowlanych i jej współczynnik wynosi 15,0, a współczynnik jego wielkości wynosi 1,0. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nadzoru wymierzył użytkownikowi karę w wysokości 75 000 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli M. K., T. K. oraz M. R., stwierdzając, że wymierzona kara jest niewspółmierna do wagi naruszonych przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz ich możliwości finansowych. Ponadto sporny obiekt spełniał wszelkie kryteria uzasadniające przystąpienie do jego użytkowania, w tym kryteria techniczne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że na podstawie bezspornych ustaleń stanu faktycznego, obowiązkiem organu nadzoru było wymierzenie w przedmiotowej sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Organ wyjaśnił, że inwestorzy otrzymali wcześniej już decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ale dotyczyła ona jedynie części parterowej budynku o pow. użytkowej 163 m², przeznaczonej na lokal usługowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ostateczne postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie M. K., T. K. oraz M. R. zarzucili organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 81, 61 § 1 i 4 oraz 79 k.p.a., polegające na ograniczeniu udziału skarżących w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z dnia 15 września 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 577/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia 17 marca 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji nie dokonał obowiązku należytego zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia czynności dowodowych w sprawie, czym naruszył przepis art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, zagwarantowane treścią art. 10 § 1 k.p.a. Naruszało to również zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 8 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie wniósł Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w art. 81a ustawy - Prawo budowlane uregulowany został szczególny tryb dokonywania przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami ustawy. Wynika z niego, że czynności te nie są oględzinami w rozumieniu k.p.a., wobec czego nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące oględzin (art. 85 k.p.a.) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 ust. 1 k.p.a.). Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo budowlane (art. 81 ust. 4 zd. drugie). Sporządzenie protokołu z przeprowadzenia kontroli, będącego szczególnym środkiem dowodowym, powinno nastąpić z zachowaniem art. 67-72 k.p.a. Na gruncie ustawy - Prawo budowlane organ kontrolujący ma możliwość wyboru środków, które zastosuje, aby zapewnić udział osób wskazanych w art. 81a ust. 2-3 ustawy - Prawo budowlane, przy czym środkiem takim może być uprzednie zawiadomienie tych osób o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli. W dalszej części uzasadnienia NSA stwierdził, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zawiadomił inwestorów o terminie kontroli, a jednocześnie zażądał przedstawienia dokumentów związanych z budową i użytkowaniem przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym pozwolenia na użytkowanie. Zapewniało to stronom czynny udział w postępowaniu i umożliwiało wypowiedzenie się co do materiału dowodowego. Udział w kontroli w dniu 28 lutego 2006 r. wziął jeden z inwestorów - M. K., który składał oświadczenia, w tym o przystąpieniu do użytkowania pierwszego piętra budynku usługowo-mieszkalnego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako że posiadane pozwolenie na użytkowanie dotyczyło jedynie parteru tego budynku. Niestawiennictwo pozostałych inwestorów – T. K. (która odebrała zawiadomienie) oraz M. R. (która nie odebrała dwukrotnie awizowanego zawiadomienia), w kontekście niezłożenia przez nich żądanych przez organ w trybie art. 81c ust. 1 ustawy dokumentów na okoliczność użytkowania obiektu, nie uzasadnia stwierdzenia, że bezsporny w sprawie fakt niezawiadomienia stron o zamiarze wydania postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy uznać za mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę i oddalając tym razem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał przede wszystkim na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uznał, że przesądzona już została kwestia, że czynności kontrolne uregulowane w art. 81a ustawy - Prawo budowlane nie są oględzinami w rozumieniu k.p.a. Wobec tego nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania przepisy dotyczące oględzin (art. 85 k.p.a.) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 ust. 1 k.p.a.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły zaś przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wskazanych norm prawnych w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego tylko i wyłącznie po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, pod warunkiem jednak, że organ ten w zakreślonym przepisami prawa terminie nie zgłosi w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu. Jeżeli jednak inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wbrew tak określonym zasadom, organ zobligowany jest do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przeprowadzona w dniu 28 lutego 2006 r. kontrola potwierdziła fakt samowolnego użytkowania I piętra budynku mieszkalno-usługowego o pow. użytkowej 176,60 m² i poddasza o pow. użytkowej 127,0 m². Okoliczność samowolnego użytkowania potwierdził również obecny przy kontroli inwestor - M. K., który oświadczył, że błędnie był przekonany, że decyzja z dnia 2 czerwca 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie parteru spornego budynku, odnosiła się także do I piętra. Ponadto przyznał, że przygotowane są dokumenty niezbędne do złożenia wniosku o wydanie decyzji na użytkowanie lokalu handlowego znajdującego się na I piętrze. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wymierzenia skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd dodatkowo wyjaśnił, że wymierzając karę, organ nadzoru budowlanego nie ma prawnej możliwości jej miarkowania w zależności od okoliczności ustalonego stanu faktycznego, czy też w zależności od stopnia zawinienia inwestora. Zasady ustalania kar ustawodawca określił w sposób sztywny, nie przewidując od nich żadnych wyjątków. Dlatego też argumenty strony skarżącej, że wymierzona kara jest niewspółmierna do popełnionego przez nich czynu, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r. skargę kasacyjną wnieśli M. K., T. K. i M. R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie: 1/ art. 57 ust. 7 i art. 59c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji prawidłowo zastosowały powyższe przepisy, 2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - na skutek błędnej oceny materiału dowodowego i błędnego przyjęcia, że zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa materialnego, w tym art. 57 ust. 7 i art. 59c ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku przyjął, że kontrola spornego obiektu budowanego potwierdziła fakt samowolnego użytkowania I piętra budynku mieszkalno-usługowego o pow. użytkowej 176,60 m². i poddasza o pow. użytkowej 127,0 m². Tymczasem poddasze nie było użytkowane, a jedynie czasowo złożono tam towary przeznaczone do wyłożenia w sklepie. Fakt ten wyjaśniał inwestor M. K. i wyjaśnienie jego zostało zapisane w protokole kontroli z dnia 28 lutego 2006 r. Ponadto w sprawie nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, co do jakiej powierzchni przedmiotowego budynku (część była wcześniej oddana do użytkowania, a część wbrew ustaleniom sądu nie była użytkowana) zachodzą przesłanki stosowania sankcji określonej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, a także czy została ona prawidłowo wyliczona. Nie ustalono mianowicie, czy okoliczności wskazujące na składowanie towaru w części budynku, przesądzały o stałym użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czy też sprowadzały się jedynie do czasowego składowania tam rzeczy i materiałów. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na przechowywanie w części obiektu towaru przeznaczonego do handlu, czemu nie zaprzeczył inwestor M. K. wskazując, że magazynowanie tego towaru jest tylko chwilowe. Okoliczności te z pewnością nie wskazują jednoznacznie, że inwestor przystąpił do użytkowania całego budynku. Ponadto budowla ta jest zgłoszona jako budynek mieszkalno-usługowy. Zatem zaliczenie go w całości do kategorii XVII jest błędem, gdyż w części należy on do kategorii I. Jest to błąd na tyle istotny, że od tego zależą wartości współczynników przyjmowanych do wyliczenia wysokości kary. Współczynnik kategorii obiektu dla kategorii XVII wynosi 15,0 zaś dla kategorii I - 2,0. Ma to zatem ogromny wpływ na wyliczenie wysokości kary. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim stwierdzić należy, że choć autor skargi kasacyjnej wskazał w jej petitum na obydwie podstawy kasacji określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarówno na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, to jednak w istocie Naczelny Sąd Administracyjny może rozważyć zarzut naruszenia wyłącznie przepisów materialnych. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został bowiem tak oto sformułowany, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 i art. 59c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zarzut ten pokrywa się zatem całkowicie ze wskazanymi w podstawie kasacji zarzutami naruszenia prawa materialnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego. W myśl art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy – w tym m.in. do kategorii XVII, do której zaliczona się, stosownie do ww. załącznika, budynki handlu, gastronomi i usług, jak m.in. sklepy. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie skarżący, przed przystąpieniem do użytkowania, niewątpliwie nie uzyskali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie I piętra budynku, w którym bez żadnych wątpliwości świadczyli usługi: prowadzili sklep z odzieżą. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje przy tym okoliczność, że w dniu 24 maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie udzielił pozwolenia na użytkowanie przeznaczonego na działalność usługowo-handlową I piętra budynku mieszkalno-usługowego. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2006 r. wynika bowiem, że użytkowali tę część budynku już od maja 2005 r., a więc rok przez uzyskaniem pozwolenia. Zatem zebrane w sprawie dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu (a właściwie jego części – I piętra), mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a więc mimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ne mogą przynieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej. Okoliczność, że organy nie wyjaśniły dostatecznie dokładnie, czy poddasze budynku, mające przeznaczenie mieszkalne, rzeczywiście było użytkowane, czy tylko jednorazowo zmagazynowano tam towary przeznaczone do sprzedaży w sklepie na I piętrze, a także, że samo poddasze powinno być zakwalifikowane do kategorii I obiektów budowlanych, co wpłynęłoby na wysokość kary, nie ma w sprawie znaczenia. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06). Niezasadna jest również podnoszona w skardze kasacyjnej wątpliwość, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, co do jakiej powierzchni przedmiotowego budynku zachodzą przesłanki zastosowania sankcji określonej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Załącznik do ustawy, nadając obiektom odpowiednią kategorię, w zależności od ich przeznaczenia, określa równocześnie współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), który jest jednym z czynników wpływających na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W przypadku obiektów o kubaturze poniżej (bądź równej) 2500 m3, współczynnik ten wynosi 1 i taki też, jako najniższy możliwy, został przyjęty przez organy do naliczenia kary. Organ I instancji podał w decyzji z dnia 17 marca 2006 r., że powierzchnia użytkowa nielegalnie użytkowanego I pietra budynku wynosi 176,60 m², przy kubaturze ok. 640 m3. Przyjąć zatem należy, że kara z tytułu użytkowania części obiektu bez stosownego pozwolenia dotyczyła jedynie części usługowej budynku, zlokalizowanej na I piętrze. Dlatego też fakt, że poddasze miało przeznaczenie mieszkalne, nie wpłynęło w żaden sposób na wysokość nałożonej kary, która została wyliczona w prawidłowy sposób. Organy dokonały prawidłowego, w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, wyliczenia, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) jako 15 (dla budynków handlu takich jak sklepy) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako 1 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.