II SA/Wr 398/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez spółkę A. S.A. z siedzibą w K.-J. (powoływaną dalej jako ,,strona skarżąca") decyzją z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania M.W., uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...], zezwalającą stronie skarżącej na wycinkę drzew na nieruchomości o nr geod. [...], Am-1 w obrębie wsi K. W., gm. C., stanowiącej własność M.W. w celu przeprowadzenia przez tą nieruchomość odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego "Budowa linii 400 2 X 110kV P. – W. wraz z rozbudową stacji 400/110 kV P. o pole liniowe 400 kV". W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości - stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) - może, co do zasady (poza przypadkami wymienionymi w art. 83 ust. 6 ustawy), nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek posiadacza nieruchomości. Istotnym jest, że zezwolenie może dotyczyć wyłącznie drzew lub krzewów, które nie zostały jeszcze usunięte z terenu nieruchomości. W sytuacji, gdy ustalone zostanie, że objęte wnioskiem drzewa i krzewy zostały już usunięte, postępowanie zainicjowane takim wnioskiem staje się bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan prawy organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas prowadzonego postępowania odwoławczego powzięte zostały informacje o możliwym usunięciu z terenu działki nr [...] AM-1, obręb wsi K. W., gmina C., drzew i krzewów wymienionych we wniosku strony skarżącej z dnia 21 czerwca 2010 r. o wydanie opisanego wyżej zezwolenia. Fakt ten miałby dokumentować, przesłany do Kolegium faksem, protokół sporządzony w dniu 17 marca 2011 r. przez pracownika Urzędu Gminy w C.. W ocenie Kolegium ten protokół został sporządzony bez udziału stron postępowania. Zgodnie natomiast z przepisem art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma również prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, że okoliczność ewentualnego usunięcia drzew i krzewów z terenu przedmiotowej nieruchomości powinna być prawidłowo zbadana i oceniona przez organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 80 k.p.a. Ponieważ wspomniana okoliczność pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego Kolegium uznało za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji może prowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Zdaniem Kolegium ustalenie nowych okoliczności stanu faktycznego dopiero w drugiej instancji pozbawiłoby strony postępowania możliwości obrony jej praw w pierwszej instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niezgadzając się z tą decyzją - działając w imieniu skarżącej spółki radca prawny J. K., w złożonej skardze wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ) – dalej powoływanej jako ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki podniósł, że bezspornym w sprawie jest, iż do decyzji administracyjnych wydanych w związku z realizacją inwestycji zakwalifikowanych do przedsięwzięć Euro 2012 stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 zawarte w jej rozdziale 6 wraz z odrębnościami proceduralnymi z tych przepisów wynikającymi. Stanowisko to potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji. Zgodnie z art. 34 ust. 3 w/cyt. ustawy odwołanie strony od decyzji wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 rozpatruje się w terminie 14 dni. W dalszej części skargi pełnomocnik podniósł, że strona wniosła odwołanie w dniu 13 września 2010 r. (prawidłowo - odwołanie wpłynęło w dniu 24 stycznia 2011 r. – przyp. Sądu), zaś decyzja organu II instancji została wydana w dniu 31 marca 2011 r. A zatem organ II instancji naruszył przepis art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju co wyczerpuje przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Z przepisu art. 34 ust. 3 jednoznacznie wynika, że decyzja winna być wydana w terminie 14 dni, bez możliwości załatwienia sprawy w innym terminie. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej decyzja jest obarczona wadą nieważności i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W udzielonej odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przyjęło, że upływ terminu z art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju nie skutkuje utratą po stronie Kolegium kompetencji (podstawy prawnej) do rozpatrzenia odwołania i załatwienia sprawy. Podstawę prawną do wydania przez Kolegium zaskarżonej decyzji kasacyjnej stanowił powołany w niej przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Następnie autor odpowiedzi na skargę podniósł, że w toku postępowania odwoławczego, w dniu 14 lutego 2011 r. pełnomocnikowi skarżącej spółki, doręczono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 lutego 2011 r. wstrzymujące natychmiastową wykonalność decyzji z dnia 23 grudnia 2010 r., wynikającą wprost z ustawy, na zasadzie wyrażonej w art. 34 ust. 1 ustawy przygotowaniu finałowego turnieju. Od daty doręczenia tego postanowienia, decyzja z dnia 23 grudnia 2010 r., nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Po dniu 14 lutego 2011 r. spółka nie mogła zatem zrealizować wynikającego z decyzji uprawnień (z jej punktu widzenia), czy obowiązków (z punktu widzenia odwołującej się M.W.), a jeśli to robiła, czyniła tak na własne ryzyko. Autor odpowiedzi na skargę powtórzył za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, że w toku postępowania odwoławczego Kolegium powzięło informację, iż w dniu 3 marca 2011 r. z terenu działki nr [...], AM - 1, obręb wsi K. W., gmina C., drzewa i krzewy wymienione we wniosku skarżącej spółki z dnia 21 czerwca 2010 r. zostały usunięte. Fakt ten został uprawdopodobniony, przesłanym faksem, protokołem z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 marca 2011 r. oraz rozmową telefoniczną z Sekretarzem Gminy C. z dnia 28 marca 2011 r. Oryginał protokołu z dnia 17 marca 2011 r. załączono do akt sprawy zakończonej nieostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 kwietnia 2011 r. nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną za usunięcie wspomnianych drzew bez zezwolenia, w wysokości 1 031 414,07 zł. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę usunięcie drzew i krzewów na podstawie nieostatecznego zezwolenia, niewydanego na zgodne żądanie wszystkich stron, po tym jak wstrzymana została natychmiastowa jego wykonalności, implikowało konieczność dokładnego wyjaśnienia, czy i kiedy doszło do ich usunięcia. W przypadku potwierdzenia tych okoliczności zezwolenie mogło bowiem dotyczyć tylko tych drzew lub krzewów, które nie zostały jeszcze usunięte z terenu nieruchomości. W sytuacji, gdyby zaś ustalono, że po wstrzymaniu natychmiastowej wykonalności zezwolenia, objęte wnioskiem drzewa i krzewy zostały usunięte, postępowanie zainicjowane takim wnioskiem stałoby się bezprzedmiotowe (podobnie WSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 1749/09), a decyzja Kolegium, ostatecznie zezwalająca na ich usunięcie, byłaby niewykonalna (podobnie NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK/19/09). W ocenienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnienie tej okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art.145 § 1 ust. 1 lit a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przytoczone w skardze podstawy skargi sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 – powoływanej jako ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju, ponieważ zdaniem strony skarżącej organ ten błędnie uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. z dnia 23 grudnia 2010 r., w sytuacji gdy art. 34 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że odwołanie strony od decyzji wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 rozpatruje się w terminie 14 dni, zaś decyzja organu II instancji, po wpłynięciu w dniu 24 stycznia 2011 r. odwołania, została wydana w dniu 31 marca 2011 r., co wyczerpuje przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Wnoszący skargę pełnomocnik zaprezentował pogląd, że z przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju jednoznacznie wynika, iż decyzja winna być wydana w terminie 14 dni, bez możliwości załatwienia sprawy w innym terminie. W ocenie Sądu, takie rozumienie przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju jest wadliwe. W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy dopuszczalne jest rozpoznanie przez organ II instancji wniesionego odwołania po upływie 14 dni, liczonych od dnia wniesienia odwołania. Przepis art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju tylko pozornie nasuwa w tym zakresie wątpliwości interpretacyjnych. Ustalenie rzeczywistej treści tego przepisu wymaga przeprowadzenia jego analizy w kontekście przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, określających zasady orzekania przez organ odwoławczy - w szczególności obowiązku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88: ,,Organ odwoławczy jako organ o charakterze reformatoryjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji". Organ odwoławczy, zgodnie zatem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tak rozumiany przepis art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji i nie wyłącza stosowania przez organ odwoławczy środków określonych w art. 136 i 138 k.p.a. w stosunku do tej decyzji. Z przepisu tego wynika - na zasadzie odesłania z art. 35 § 4 k.p.a. – odrębny niż określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin orzekania przez organ II instancji w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, który wobec celów stawianych ustawie o przygotowaniu finałowego turnieju został skrócony z miesiąca do czternastu dni od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju stanowi dyrektywę dla organu odwoławczego, aby rozpatrywać decyzje wydawane w związku z realizacją inwestycji zakwalifikowanych do przedsięwzięć Euro 2012 ,,w pierwszej kolejności". Termin określony w art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju ma zatem charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, a fakt wydania decyzji po tym terminie nie powoduje niezgodności z prawem wydanej decyzji, a tym bardziej kwalifikowanej wadliwości. W przypadku przekroczenia tego terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna. Zwłoka w załatwieniu sprawy powoduje szereg następstw procesowych, może uzasadniać odpowiedzialność organu administracyjnego za zwłokę, jak też z powodu szkody wyrządzonej stronie, może również powodować pociągniecie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych, ale nie może stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji (wydania jej bez podstawy prawnej). Odmienne stanowisko sprowadzałoby się w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że całe postępowanie odwoławcze, aż do wydania decyzji ostatecznej, musi zostać przeprowadzone w ciągu 14 dni, a do takiego wniosku nie uprawnia konstrukcja przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu turnieju finałowego, który w tej kwestii zawiera tylko uregulowanie materialnoprawne, nie uwzględniając wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Takie rozumienie tego przepisu, z jednej strony zapewnia realizację zasady dwuinstancyjności i w konsekwencji umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy przedsięwzięcia na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu, stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Również dokonując poza zarzutami skargi oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności badając czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w pełni podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że wyjaśnienie nowych okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji przez organ I instancji i po wstrzymaniu wykonania wydanej przez ten organ decyzji – w brzmieniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. - skutkować musiały przekazaniem sprawy organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.