II SA/Ke 543/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi Gminy Nowy Korczyn na uchwałę Związku Międzygminnego "NIDA 2000" w Starym Korczynie z dnia 10 marca 2010r. nr XVII/7/2010 w przedmiocie ustalenia wysokości składki członkowskiej na 2010r. na spłatę kredytów i pożyczek na zrealizowane inwestycje I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Związku Międzygminnego "Nida 2000" w Starym Korczynie na rzecz Gminy Nowy Korczyn kwotę 540 ( pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 10 marca 2010r. Nr XVII/7/2010 na podstawie § 6 i § 33 Statutu Związku opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 31 marca 2007r. ( Nr 19 poz. 316), Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Nida 2000" w Starym Korczynie w § 1 pkt 1 ppkt 4 tej uchwały ustaliło składkę członkowską na spłatę zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane, przypadającą na Gminę Nowy Korczyn za 2010r. w wysokości 56.000zł. Uchwała nie zawierała uzasadnienia. Pismem z dnia 10 czerwca 2011r. skierowanym do Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Międzygminnego Nida 2000 w Starym Korczynie Wójt Gminy Nowy Korczyn w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Zgromadzenie do usunięcia naruszenia prawa poprzez "uchylenie postanowień dotyczących obciążenia nałożonego na Gminę Nowy Korczyn w zakresie składki członkowskiej na 2010r. w kwocie 56 000zł" podnosząc, że od dnia 1 stycznia 2010r. Gmina Nowy Korczyn nie jest członkiem Związku. Wezwanie do usunięcia naruszenia zostało doręczone organowi w dniu 14 czerwca 2011r. Na wezwanie organ nie udzielił żadnej odpowiedzi. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, za pośrednictwem Związku Międzygminnego Nida 2000" ( do którego skarga wpłynęła w dniu 5 sierpnia 2011r. ) skardze na tę uchwałę, w części ustalającej dla Gminy Nowy Korczyn składkę, Gmina ta zarzuciła naruszenie: - art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz § 32 ust. 1 pkt c w zw. z § 9 pkt 1 Statutu Związku Międzygminnego "Nida 2000" poprzez bezpodstawne obciążenie jej składkami członkowskimi na 2010r. na spłatę zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane, w sytuacji, gdy z dniem 1 stycznia 2010r. Gmina Nowy Korczyn nie jest jego członkiem, - art. 49 ust. 1 i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez narzucenie skarżącej w drodze administracyjno - prawnej obowiązku ponoszenia ciężarów finansowych związanych z funkcjonowaniem Związku, a więc odrębnej osoby prawnej, do którego skarżąca nie należy. W związku z tak sformułowanymi zarzutami domagała się orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, to jest uchwały w części ustalającej składkę członkowską dla Gminy Nowy Korczyn i termin jej zapłaty. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że uchwałą z dnia 30 czerwca 2009r. Rady Gminy Nowy Korczyn Gmina Nowy Korczyn wystąpiła ze związku Międzygminnego "Nida 2000". Zgodnie z § 42 statutu 6-miesieczny okres wypowiedzenia upłynął w dniu 31 grudnia 2009r., w związku z czym poczynając od dnia 1 stycznia 2010r. Gmina nie jest już członkiem. Kwestia wystąpienia ze Związku była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 73/10. Kwestie finansowania działalności Związku reguluje statut. Zgodnie z § 32 ust. 1 pkt c Związek realizuje zadania między innymi ze środków pieniężnych wniesionych przez członków Związku. Katalog źródeł finansowania wymienionych w tym artykule nie zawiera postanowień uzasadniających nakładanie na byłych członków Związku obowiązku ponoszenia opłat na jego funkcjonowanie. Skarżąca podniosła, że celem wystąpienia ze Związku była chęć rezygnacji w uczestniczeniu w realizacji zadań, o których mowa w 9, a więc rezygnacja z uczestniczenia w budowie wodociągu i jego późniejszej eksploatacji. Budowa ujęcia wody z rzeki Nida została bowiem ukończona. Gmina miała suwerenne prawo do wystąpienia ze Związku. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Kwestie odpowiedzialności Gminy Nowy Korczyn za inwestycje, które stanowią cel istnienia Związku, są zagadnieniami cywilnoprawnymi, regulowanymi przez przepisy kodeksu cywilnego, nie zaś przez akty administracyjne. Skarżąca powołała się na wyrok Sądu najwyższego w sprawie I CK 265/09. W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny "Nida 2000" w Starym Korczynie, powołując się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 marca 2011r. w sprawie II SA/Ke 716/10, wskazał, że jego zdaniem nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały związek kierował się statutem, a w szczególności jego § 9, który określa cel powstania związku. Dalej wskazał, że Stacja uzdatniania wody w Starym Korczynie już została zrealizowana, natomiast obecnie realizowana jest inwestycja sieci tranzytowej i gmina Nowy Korczyn jest zobowiązana do partycypacji w jej kosztach. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska, z tym że pełnomocnik Związku sprecyzował, że wnosi o oddalenie skargi i wyjaśnił, że podjęta uchwała dotyczy stacji uzdatniania wody, która to inwestycja będzie zakończona w tym roku. Kredyt został zaciągnięty przez Związek, którego członkiem była wówczas Gmina Nowy Korczyn i jego zdaniem § 33 Statutu dotyczy zarówno aktualnych członków Związku jak i tych, który z niego wystąpili. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż chociaż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała podjęta przez organ związku międzygminnego, tym niemniej w świetle utrwalonego już orzecznictwa ( przykładowo wyrok NSA w sprawie II OSK 571/06, ) nie budzi wątpliwości, iż do takiej uchwały mają zastosowanie przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g. Stosownie do wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązku Gmina Nowy Korczyn przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., dlatego też podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością niesporną między stronami jest to, że poczynając od dnia 1 stycznia 2010r. Gmina Nowy Korczyn przestała być członkiem, czy też raczej uczestnikiem Związku Międzygminnego "Nida 2000", dalej Związku. W tym miejscu odnotować należy, iż zdaniem komentatorów należy odróżnić pojęcie "uczestnik" od pojęcia "członek" - to ostatnie bowiem określenie dotyczy osób reprezentujących gminy w organach związku – art. 71, 72 u.s.g. ( Komentarz do Ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2010). Tym niemniej z uwagi na przyjęte w statucie regulacje, określające między innymi w § 3, że gminy są członkami związku, tym właśnie pojęciem w dalszej części uzasadnienia będzie określane uczestnictwo gminy w związku. W niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałą skarżąca Gmina, nie będąca już w dacie jej podejmowania członkiem związku, została obciążona składką członkowską. Jako podstawę prawną tej uchwały powołano § 6 statutu, zgodnie z którym Związek działa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym oraz § 33 statutu, o następującej treści: "Składki członkowskie na bieżącą działalność Biura Związku wynoszą corocznie udziały odpowiadające iloczynowi liczby mieszkańców danej Gminy w dniu 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy i stawki którą wyznaczy Zgromadzenie. Spłata zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane następuje po równo od każdej Gminy. Składka na nowe inwestycje ustalana będzie każdorazowo przez Zgromadzenie". Zgodnie z § 32 Statutu Związek realizuje zadania określone w § 9 ze środków własnych, ze środków uzyskanych z budżetu Państwa, ze środków pieniężnych wniesionych przez członków Związku, z innych środków pochodzących spoza budżetu Gmin oraz ze środków pozyskanych z Unii Europejskie. Powyższy przepis nie przewiduje jako źródeł finansowania Związku środków wnoszonych przez gminy, które nie są jego członkiami. Zdaniem Sądu podjęta uchwała niezależnie od tego, że narusza § 32 i 33 Statutu, to sama w sobie zawiera sprzeczność, polegającą na obciążeniu składką członkowską - którą jak sama nazwa wskazuje można nałożyć tylko na członka - gminy, która członkiem nie jest. Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 65 u.s.g. związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związek posiada osobowość prawną. Z kolei z przepisu art. 49 u.s.g. wynika, że gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych osób prawnych. Stosownie do tych unormowań w statucie znalazły się następujące regulacje: § 37 ust.1. Związek odpowiada za swoje zobowiązania do wysokości posiadanego majątki. 2. Związek nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych komunalnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania Związku. Dotyczy to w szczególności Gmin – Członków Związku, które nie odpowiadają za jego zobowiązania za wyjątkiem przypadków określonych w § 34. 3. Na zasadach powyższych odpowiadają również byli członkowie Związku za zobowiązania powstałe przed wystąpieniem ze związku. Z samej treści zaskarżonej uchwały wynika, że na skarżącą została nałożona składka członkowska na 2010r. w wysokości 56 tysięcy złotych na spłatę zaciągniętych kredytów i pożyczek na inwestycje zrealizowane. Z uwagi na to, że z odpowiedzi na skargę wynikało, że była to składka na inwestycję, która dopiero będzie realizowana (budowa sieci tranzytowej), a z kolei na rozprawie pełnomocnik Związku wskazał, że chodzi o inwestycję polegającą na budowie stacji uzdatniania wody, która jest nadal realizowana, zobowiązano go do złożenia przed terminem kolejnej rozprawy protokołu z obrad Zgromadzenia Związku, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę. Jak już bowiem wcześniej wskazano, uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia. W zakreślonym terminie protokół ten nie został złożony; wpłynął on do sądu już po rozprawie, po zamknięciu której ogłoszono wyrok, w związku z czym nie może stanowić dowodu. Tym niemniej zauważyć należy, iż protokół ten nie wyjaśnia jakich kredytów zaskarżona część uchwały dotyczy, ani nawet czy faktycznie jest to obciążenie wynikające z zaciągniętych przez Związek kredytów, a jeśli tak to kiedy kredyty te zostały zaciągnięte. Już nawet sama ta okoliczność musiałaby skutkować uznaniem, że zaskarżona uchwała narusza prawo, skoro nie wiadomo za co tak naprawdę ma płacić Gmina Nowy Korczyn, zwłaszcza, że jej przedstawiciele nie brali udziału w obradach Zgromadzenia, na którym zaskarżona uchwała została podjęta. Udziału brać nie mogli, gdyż zgodnie z § 14 statutu wystąpienie członka ze Związku skutkuje równocześnie pozbawieniem jego przedstawicieli wszystkich funkcji w organach Związku. Ta jednak okoliczność, iż wystąpienie członka ze Związku pozbawia jego przedstawicieli wszystkich funkcji w Związku, a co za tym idzie także uprawnień o jakich mowa w art. 72 u.s.g. (możliwość złożenia przez członka zgromadzenia sprzeciwu w stosunku do uchwały) jedynie potwierdza stanowisko Sądu, iż nie jest dopuszczalne podejmowanie przez Związek uchwał, nakładających w sposób władczy obowiązki na jego byłych członków, to jest gminy, które ze Związku wystąpiły. Odnośnie złożonej przez Związek uchwały Nr XX/82/2004 Rady Gminy Nowy Korczyn z dnia 13 grudnia 2004r. w sprawie przystąpienia do wspólnej realizacji zadań z zakresu gospodarki wodno-ściekowej, w której § 3 Gmina zobowiązała się do "wykonywania swoich obowiązków wynikających z wspólnej realizacji inwestycji rzetelnie i bezzwłocznie", to zauważyć należy, iż to zobowiązanie było podjęte w czasie, gdy Gmina uczestniczyła w Związku i mogło dotyczyło jej zobowiązań jako członka tego Związku. Aktualnie Skarżąca już członkiem nie jest, a jej odpowiedzialność za zobowiązania Związku powstałe przed jej wystąpieniem ze Związku reguluje zacytowany wcześniej § 37 ust. 3, który poprzez ust. 2 tego samego paragrafu odwołuje się do § 34 Statutu. Zgodnie z nim w przypadku, gdy wpływy z działalności, o której mowa w § 9 p.2 nie wystarczyłyby na pokrycie kosztów utrzymania i eksploatacji ujęcia wody i wodociągu regionalnego oraz innych inwestycji w szczególności kanalizacji, Gminy pokrywają niezbędne koszty dotacjami, proporcjonalnie do korzyści jakie miały odnieść, odnoszą lub będą odnosiły z urządzeń Związku – według uchwały Zgromadzenia. Z treści zaskarżonej uchwały, która na pozostałe gminy - członków związku nakłada składki w identycznej wysokości zdaje się wynikać, że składki te nie zostały ustalone stosownie do § 37 Statutu ( w takim wypadku bowiem byłyby one zróżnicowane), lecz były to składki, jakie można nałożyć tylko na aktualnych członków Związku, a więc te gminy, które są członkami związku w dacie podejmowania uchwały. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż wszelkie spory dotyczące rozliczeń między związkiem gmin, a uczestniczącą w takim związku gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku, jest sprawą cywilną, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003r. w sprawie o sygn. I CK 265/02 (OSNCP 2004/6/99, Lex nr 81300.) Tym bardzie taką sprawą cywilną jest dokonanie rozliczeń pomiędzy związkiem a gminą, która z niego wystąpiła. Reasumując, zdaniem Sądu zaskarżona uchwała, to jest jej § 1 ust. 1 pkt 4, nakładająca na Gminę Nowy Korczyn składkę członkowską została podjęta z naruszeniem przepisów art. 49 u.s.g. oraz § 32, § 33, § 37 w zw. z § 34 Statutu. Uchwała ta narusza interes skarżącej, bowiem o ile faktycznie dotyczy ona spłaty kredytów zaciągniętych przed wystąpieniem przez skarżącą ze związku, to pomijając nawet okoliczność, że zdaniem Sądu Związek nie może wydawać władczych aktów o charakterze administracyjnym w stosunku do gminy nie będącej jej uczestnikiem, to została ona podjęta w sposób niezgodny z § 37 ust. 3 w zw. z § 37 ust. 2 i § 34 Statutu. O naruszeniu interesu skarżącej dodatkowo świadczy okoliczność, iż nie wiadomo, za co faktycznie skarżąca na podstawie tej uchwały ma zapłacić 56 tysięcy złotych na rzecz Związku. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała, to jest jej część ustalająca należną od Gminy Nowy Korczyn składkę członkowską, została podjęta z naruszeniem prawa, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś stosownie do art. 200 tej samej ustawy zasądził na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, na które składają się uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.