II SA/Ke 635/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskowanego na S. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ ustalił, że w wyniku rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia 3 czerwca 2011r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. S., organ pierwszej instancji ds. świadczeń rodzinnych w M. odmówił przyznania żądanego świadczenia na podstawie m.in. art. 3 pkt 10 i 11, art. 17 ust. 5, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 26, art. 29 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wskazując, że ze złożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, iż osoba wymagająca opieki - S. S. pozostaje w związku małżeńskim, a więc na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne Pani M. S. nie przysługuje. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ww. decyzja nie narusza obowiązującego prawa, aczkolwiek z innych względów niż podniesiono w jej uzasadnieniu. Przytaczając treść art. 17 ust. 1 ustawy organ podniósł, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę wystąpiła M. S. załączając m.in. orzeczenie lekarza orzecznika KRUS z dnia 8 stycznia 2011r., z którego wynika, że S. S. jest trwale całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym na stałe. Ze względu na swą niepełnosprawność S. S. jest także całkowicie i trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. M. S. oświadczyła, iż jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,78 ha i w związku z tym podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik. Kolegium wskazało, iż przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Wskazując na treść art. 3 pkt 22 ustawy Kolegium stwierdziło, że brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w przedstawionym w tym przepisie znaczeniu oznacza osobę bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę we wskazanych w nim formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej z tej możliwości nie korzysta. Wskazując na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 145 ze zm.) Kolegium uznało, że osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie lub innej pracy zarobkowej co prowadzi do wniosku, iż że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1987/10, w którym Sąd stwierdził, m.in. że "art. 17 ust. 1 ustawy określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne: 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem lub osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celu sprawowania opieki nad dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i trudni się jakąkolwiek pracą zarobkowa tj. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by opiekować się niepełnosprawnym, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną osoba zainteresowana świadczeniem rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej /rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej/." Jak wskazał organ, Sąd uznał, iż w odniesieniu do osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik nie można mówić o tym, że zaliczają się one do któregoś z wyżej wymienionych przypadków, bowiem nie zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konsekwencji powyższego, Sąd za nieuprawniony uznał wywód, że skoro art. 3 pkt 22 ustawy nie zalicza do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pracy w gospodarstwie rolnym, to do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika wystarczy jedynie złożenie przez niego oświadczenia, że prace rolne nie kolidują ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym. Standardowym kryterium przyznania danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest, abstrahując od stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, którą należy się zaopiekować, rezygnacja z zatrudnienia, co w niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, bezspornie nie miało miejsca. A skoro tak, to sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów. Organ uznał za bezsporne, że M. S. nie zalicza się do żadnego z wyżej wymienionych przypadków, bowiem jest rolnikiem ubezpieczonym z tego tytułu w KRUS. W związku z tym nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie będąc osobą rezygnującą z zatrudnienia czy też rezygnującą z podjęcia pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz, że przepisy dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 2b cyt. ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej (tak w wyroku NSA w Warszawie z 11 marca 2011r. sygn. akt I OSK 1987/10). Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. Skarżąca podniosła, że tylko częściowo prawdziwym jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , iż jest właścicielką gospodarstwa rolnego i jest w nim zatrudniona, ponieważ przejęła gospodarstwo rolne m.in. po to, aby jej matka otrzymała świadczenie z KRUS będące jedynym jej źródłem dochodu, lecz od "jakiegoś czasu" ze względu na opiekę sprawowaną nad obojgiem rodziców nie pracuje w gospodarstwie rolnym i zmuszona była w związku z tym od 1 maja 2011r. zatrudnić do pracy E. S., na okoliczność czego skarżąca załączyła kserokopię dokumentu potwierdzającego zgłoszenie jej do ubezpieczenia w KRUS. Jak stwierdziła, sama "nie może zrezygnować z ubezpieczenia w KRUS, ponieważ jest to jedyna szansa, iż sama w przyszłości będzie miała jakieś świadczenie". W gospodarstwie, jak wskazała skarżąca, "pracują również jej dorosłe dzieci i mąż S. po przyjściu z pracy". Decyzję SKO uznała za krzywdzącą w sytuacji, kiedy rodzice są skazani na całodobową opiekę i pielęgnację z jej strony, co jest bardzo dużym obciążeniem fizycznym i psychicznym oraz w efekcie czego na nic innego nie starcza jej czasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż nie mogąc pracować w gospodarstwie rolnym, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad rodzicami, zmuszona była do zatrudnienia pracownika Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę ze względu na status skarżącej wynikający z ubezpieczenia w KRUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Podstawę poddanego pod osąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym bezspornym jest, że o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką ubiega się córka M. S. i że jest ona właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,78 ha i w związku z tym podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik. Problem w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na definicję ustawową pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", gdyż rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej jest wymogiem przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust.1 ustawy. Przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika wyraźnie, że ustawodawca w definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie - za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, nie mających zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo podkreślić należy, że wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, świadczenia te nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wśród przytoczonych wyżej przesłanek ustawowych przesądzających o braku uprawnienia do świadczenia nie wymienia się zatem rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co w ocenie Sądu oznacza, że osoba taka co do zasady może świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Warto także zwrócić uwagę, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego daje jedynie możliwość pracy w nim, a nawet wówczas nie można pominąć – w aspekcie problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie – specyfiki takiej pracy, polegającej na tym, iż w zależności od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ona absorbować rolnika w taki sposób, który z zasady uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy. Praca w gospodarstwie rolnym nie wymaga osobistej pracy rolnika do którego gospodarstwo należy, a wykonywanie konkretnych czynności może być zlecone innym osobom. Gospodarstwo rolne może wreszcie zostać wydzierżawione czy po prostu leżeć ugorem i pozostawać bez uprawy. Z tych powodów często zdarza się, że osoby będące właścicielami gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. Podkreślić przy tym należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust.1 pkt 3, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które ze zrozumiałych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Z tych przyczyn nie można podzielić wykładni art. 17 ust.1 zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, która eliminuje skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ze względu na brak spełnienia ustawowych warunków lecz z uwagi na fakt posiadania gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia w KRUS. Taka interpretacja rozszerza także w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek, i w jej wyniku uznanie, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciałby podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia zrezygnował), zdaniem Sądu jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Analizując powołane wyżej przepisy należy zatem dojść do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie jest – w ocenie Sądu – co do zasady wyłączone, chyba że praca w tym gospodarstwie uniemożliwia mu faktyczne sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Koniecznym jest także spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 tej ustawy - w celu sprawowania opieki. Skarżąca, w treści odwołania od decyzji organu I instancji, stwierdziła, że nie może podjąć pracy zarobkowej, ponieważ "wtedy rodzice zostaliby pozbawieni opieki, która jest im niezbędna". Organ II instancji nie zbadał zakresu czynności, jaki M. S. w swoim gospodarstwie wykonuje osobiście oraz czy czynności te stanowią, bądź nie stanowią, przeszkody faktycznej w wykonywaniu przez nią osobiście wszystkich niezbędnych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnej matki. Ta okoliczność wymaga szerszego zbadania i wyjaśnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny stanu faktycznego mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa, a w razie konieczności poczyni dodatkowe ustalenia mające na celu wyjaśnienie, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności wyjaśni, jakie prace w gospodarstwie rolnym wykonywane są osobiście przez M. S. i czy pozwalają one na sprawowanie opieki nad matką w sposób, jakiego wymaga art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy.