I SA/Wa 201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. [...] w przedmiocie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] w pkt [...] dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy [...], stanowiącej własność J. i M. L. - zostało wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Rady Narodowej m. L. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...], nr hip. [...], rep. hip. [...], stanowiącej własność J. i M. L. (pkt 9 orzeczenia). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpiła C. P. - spadkobierczyni po J. i M. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z z dnia [...] listopada 1991 r., sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...], a następnie własną decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 1578/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie uprzednio wskazane decyzje - wskazując, iż organ nie zgromadził całości akt administracyjnych. W dniu 9 maja 2007 r. do Ministerstwa Budownictwa wpłynęło pismo A. P., w którym podtrzymał on wniosek C. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] sierpnia 1950 r., wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt I Ns 258/07 o nabyciu spadku po C. P. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa - stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], nr hip. [...], rep. hip. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. W wyniku rozpatrzenia wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 144/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, iż organ nie wyjaśnił należycie stanu sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącego, a mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy - czym naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1151/08 oddalił skargę kasacyjną. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] w pkt 9 dotyczącym wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L przy ul. [...], stanowiącej własność J. i M. L. - zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł, że ocena materiału dowodowego dokonana przez sąd nie pozbawia go możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w celu zgromadzenia dodatkowych dowodów w sprawie. W sytuacji, gdy nowe okoliczności skutkują przyjęciem stanowiska odmiennego, od wyrażonego uprzednio przez sąd administracyjny, to nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 587/97, LEX nr 47823, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 770/97, LEX nr 47331). W toku postępowania została odnaleziona dokumentacja archiwalna, wskazująca na nowe okoliczności. Z kart osobowych C. P. (nr [...]) oraz L. B. (nr [...]) wynika, iż w okresie okupacji osoby te nie tylko były zameldowane w przedmiotowej nieruchomości, ale także tam zamieszkiwały. Natomiast z nadesłanych przez Prezydenta Miasta L. dokumentów archiwalnych wynika, iż w 1928 r. Inspekcja Budowlana Magistratu w L. wezwała J. i M. L. do przeprowadzenia remontu i odświeżenia elewacji budynku frontowego oraz rynien i parkanu granicznego znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w L. do dnia 1 sierpnia 1928 r. (pismo Inspekcji Budowlanej Magistratu L z czerwca 1928 r. skierowane do J. i M. L.). Wezwanie do przeprowadzenia prac remontowo - porządkowych na przedmiotowej nieruchomości zostało skierowane i skutecznie doręczone w dniu 6 kwietnia 1939 r. J. L. Następnie w dniu 3 stycznia 1940 r. na przedmiotowej nieruchomości zostały przeprowadzone oględziny z udziałem M. L., w wyniku których stwierdzono konieczność rozbiórki budynku frontowego (do dnia 15 marca 1940 r.), z uwagi na stan techniczny budynku i "zeszpecenie" otoczenia. W protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości sporządzonym w dniu 23 lutego 1945 r. wskazano, iż nieruchomość położona w L. przy ul. [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, zaś jej poprzednim właścicielem był zamieszkujący na nieruchomości J. L., wcześniej znany jako J. L.. W protokole potwierdzono, iż z uwagi na stan techniczny znajdujących się na gruncie budynków, który zagrażał życiu zamieszkującym w nich osób oraz szpecił ul. [...] i [...], konieczna była jego rozbiórka i zagospodarowanie nieruchomości stosownie do otoczenia. Następnie zarządzeniem z dnia [...] lutego 1945 r., nr [...], skierowanym, m. in. do J. L. (L.), Wydział Techniczny Zarządu Miejskiego w L. poinformował strony o konieczności rozbiórki budynków znajdujących się na nieruchomości przy ul. [...] w L. oraz działając na podstawie art. 17 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 342), wezwał wszystkich mieszkańców do opróżnienia wszystkich pomieszczeń do dnia 15 marca 1945 r., pod rygorem przymusowego usunięcia w trybie art. 49 ww. rozporządzenia. Powyższemu zarządzeniu, z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, nadano, na podstawie art. 13 rozporządzenia o postępowaniu przymusowym w administracji, rygor natychmiastowej wykonalności. Ze znajdującego się w dokumentacji sprawozdania z dnia 28 kwietnia 1945 r., dotyczącego pisma nr [...], opatrzonego imiennym podpisem wynika, iż do dnia 28 kwietnia 1945 r. wszystkie lokale na przedmiotowej nieruchomości zostały opróżnione. Wskazano również, iż nie przystąpiono jeszcze do rozbiórki w/w obiektów. W dniu 12 maja 1945 r. Oddział Nadzoru Budowlanego Wydziału Technicznego Zarządu Miejskiego w L., zarządzeniem nr [...] wezwał Głównego Likwidatora Mienia Opuszczonego i Porzuconego w L. do dokonania, w terminie 4 tygodni od dnia otrzymania zarządzenia, rozbiórki budynków usytuowanych na ww. posesji. Natomiast z pisma opatrzonego datą 1 czerwca 1945 r. wynika, iż Główny Likwidator nie zdołał dokonać rozbiórki na podstawie tego zarządzenia, gdyż do końca maja 1945 r. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] zajęły Wojska Radzieckie z przeznaczeniem na magazyny wojskowe. Następnie dokonanie rozbiórki przedmiotowych budynków powierzono Oddziałowi Drogowemu (OPL), w wyniku czego w dniu 24 sierpnia 1945 r. sporządzone zostały protokoły oględzin przeznaczonych do rozbiórki budynków. W związku z powyższym organ uznał, że zgromadzony w sprawie nowy materiał dowodowy pozwala na dokonanie ustaleń odmiennych od przyjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1151/08 - a tym samym ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy, przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 94/99, opubl. Lex Polonica nr 393006). Minister podniósł, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] (pkt 9 orzeczenia) wydane zostało w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r., Nr 86, poz. 776) oraz przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948r., Nr 20, poz. 138) - zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Stosownie do treści z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość została zajęta w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i która znajdowała się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu, tj. 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ww. dekretu wywłaszczenie dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które zajęte zostały na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, na cele wojskowe, pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, pod zalesienia lub na melioracje albo na cele użyteczności publicznej oraz były nadal użytkowane na ww. cele lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione powyżej i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych, bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, a po wywłaszczeniu, częściowo włączona do Parku [...], a częściowo przeznaczona na poszerzenie ulicy. Fakt ten potwierdziła C. P. w piśmie z dnia [...] listopada 1999 r.. Organ wskazał, iż "brak jest ścisłej definicji pojęcia cele użyteczności publicznej, ponieważ nie ma stałego, trwałego i niezmiennego przedmiotu tej definicji". W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym za cele użyteczności publicznej przyjęto cele, które cechuje ogólna dostępność i pożyteczność dla ogółu społeczeństwa, takie jak cele naukowe, oświatowe, kulturalne, wyznaniowe, dobroczynne, cele pomocy grupom ludności, place, ulice, drogi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 900/07, LEX nr 417705). Stwierdzić należy, iż zarówno park zieleni, jak również droga miejska są urządzeniami użyteczności publicznej, z uwagi na ich powszechną dostępność oraz funkcje, które spełniają. Należy zatem wskazać, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka wywłaszczenia nieruchomości wskazana w art. 2 ust. 1 lit. f) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wypełniało także przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia określoną w art. 2 ust. 2 dekretu, gdyż już w dniu 1 września 1945 r. teren objęty został przez Zarząd Nieruchomościami w Łodzi i włączony do Parku Staszica. Ponadto z nadesłanych do organu przez Prezydenta Miasta L. akt archiwalnych wynika, iż dotychczasowi właściciele utracili władanie przedmiotową nieruchomością do dnia 28 kwietnia 1945 r., gdyż do tej daty nastąpiło opróżnienie wszystkich lokali w budynkach znajdujących się na nieruchomości, w tym również lokali zamieszkiwanych przez C. P., L. B. oraz J. L. (L.), a teren został objęty przez organy Nadzoru Budowlanego Wydziału Technicznego Zarządu Miejskiego m. L., a następnie przez Głównego Likwidatora Mienia Opuszczonego i Porzuconego, których zadaniem była rozbiórka szpecących budynków i zagospodarowanie nieruchomości na cele parkowe, w najbliższym możliwym terminie. Następnie nieruchomość została zajęta przez Wojsko Radzieckie. Na podstawie przedmiotowych akt nie można wskazać dokładnej daty objęcia nieruchomości przez Wojsko Radzieckie, jednakże wydanie przez Oddział Nadzoru Budowlanego Wydziału Technicznego Zarządu Miejskiego w L., zarządzenia z dnia [...] maja 1945 r., nr [...] o wezwaniu Głównego Likwidatora mienia opuszczonego i porzuconego w L. do dokonania, w terminie 4 tygodni od dnia otrzymania zarządzenia, rozbiórki budynków usytuowanych na posesji nr [...] przy ul. [...] w L., pozwala przyjąć, że do dnia 9 maja 1945 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała jeszcze we władaniu Państwa Polskiego. Niewątpliwym jest również fakt, iż w dacie wejścia w życie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, gdyż już 1 września 1945 r. przekazana została Zarządowi Nieruchomości w L. i włączona do Parku [...], a następnie jej część przeznaczono na budowę drogi. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Ponadto stosownie do treści art. 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był zgłosić wniosek do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. Organ nie odnalazł wniosku wywłaszczeniowego, jednakże z akt sprawy wynika, iż z wnioskiem takim wystąpiła Gmina Miejska L.. Wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] sierpnia 1950 r. przesądza również fakt, że wniosek wywłaszczeniowy został złożony z zachowaniem terminu. Dodał, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 4 dekretu zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępowano przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Obwieszczeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym m. L. w dniu [...] kwietnia 1950 r., nr [...], poz. [...] Zarząd Miejski L. - Wydział Administracyjny poinformował, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie nieruchomości położonych w Łodzi, w tym m.in. przy ul. [...]. Natomiast orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1950 r., nr [...] poz. [...]. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1950 r., o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], nr hip. [...], rep. hip. [...], skierowane ponadto zostało m. in. do J. L., jako współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy - postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 1991 r., sygn. akt [...] wynika, iż J. L. zmarł w dniu [...] października 1948 r., lecz w dacie wywłaszczenia nadal ujawniony był jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, w postępowaniu tym zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia zastępowano przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego. Niewątpliwym jest jednak fakt, iż decyzja skierowana została do osoby nieżyjącej. Jednakże osoba taka nie posiada zdolności prawnej, a więc i legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko takie przedstawił Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2941/02 (LEX nr 158885), w wyroku z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 661/07 (opubl. Gazeta Prawna 2008/36 str. A4, Lex nr 340391). W związku z powyższym organ stwierdził, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], nr hip. [...], stanowiącej własność J. i M. L. skierowane zostało do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a zatem obarczone jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Właściwy organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej tylko wówczas, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa). Podnieść należy, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. zostało wydane w dniu [...] sierpnia 1950 r., a opublikowane w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Nr [...] poz. [...]. Tym samym wskazać należy, iż od daty ogłoszenia zaskarżonego orzeczenia upłynęło prawie 60 lat, co wyłącza, w świetle powołanego art. 156 § 2 kpa, możliwość stwierdzenia jego nieważności. Tym samym, zgodnie z art. 158 § 2 zasadne jest ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa. Organ dodał, iż szczątkowo zachowane materiały archiwalne, nie pozwalają dokonać jednoznacznej oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego w pozostałym zakresie. Nie jest możliwe stwierdzenie wydania zaskarżonego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu nie przyznania J. i M. L. odszkodowania organ stwierdził, iż stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu ustalenie odszkodowania dokonywane było na wniosek właściciela. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek taki został ówcześnie złożony. Po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Minister stwierdził, że jego wcześniejsza decyzja z dnia 9 czerwca 2010 r. zawiera wyczerpującą ocenę prawną i faktyczną orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., przy ul. [...]. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym, za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego - w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (patrz, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia1994 r., sygn. akt II ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz.36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V S.A. 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 188/05, LEX nr 189214, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt. I SA/Wa 189/056, LEX nr 222635). Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948r., Nr 20, poz. 138), dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945r. na cele wymienione w art. 2 i znajdujące się w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Przepisy powyższe wyznaczały więc następujące przesłanki, które musiały być spełnione aby mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu o wywłaszczeniu majaków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945r.: 1. nieruchomość musiała być zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945r.: a) na cel budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2. nieruchomość powinna być użytkowana po dniu wejścia w życie dekretu na ww. cele; 3. nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) musiała znajdować się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwa państwowego. Dodał, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie przepisów powyższego dekretu wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna z wyżej wymienionych przesłanek wywłaszczenia (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt III RN 214/00, OSNP 2002/13/298). W przedmiotowej sprawie sporne jest, czy przedmiotowa nieruchomość zajęta była w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. - ponieważ z kart osobowych L. B. i C. P. wynika, że osoby te w czasie okupacji zameldowane były w kamienicy przy ul. [...], jednakże z nadesłanych przez Prezydenta Miasta L. akt dotyczących rozbiórki ww. kamienicy wynika, iż kamienica ta w dniu 28 kwietnia 1945 r. była całkowicie opróżniona, z uwagi na zły stan techniczny. Następnie nieruchomość przeszła w zarząd Głównego Likwidatora Mienia Opuszczonego i Porzuconego, po czym nieruchomość zajęły wojska radzieckie z przeznaczeniem na magazyny wojskowe. Dokonanie rozbiórki powierzono Oddziałowi Drogowemu (OPL), w wyniku czego w dniu 24 sierpnia 1945 r. sporządzony został protokół oględzin przeznaczonych do rozbiórki budynków. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż L. B. i C. P. utraciły władanie przedmiotową nieruchomością do dnia 9 maja 1945 r. Budynki znajdujące się na niej zostały opróżnione do dnia 28 kwietnia 1945 r., a nieruchomość w tym czasie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa. Została zatem spełniona przesłanka wynikająca z art. 1 pkt 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Ponadto organ rozpatrując pozostałe przesłanki wywłaszczenia stwierdził, iż one także zostały spełnione. Przedmiotowa nieruchomość zajęta została na cel użyteczności publicznej, następnie jej część włączona została do Parku im. [...], a część przeznaczono na poszerzenie ulicy. Park zieleni oraz droga miejska mieszczą się w pojęciu celu użyteczności publicznej ze względu na ich przeznaczenie, powszechną dostępność oraz funkcje jakie spełniają. Należy zatem wskazać, iż została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości spełniało także przesłankę wynikającą z art. 2 ust. 2 dekretu, gdyż jak wynika z opisu oznaczonego Nr [...], przedmiotowa nieruchomość już w dniu 1 września 1945 r. objęta została przez Zarząd Nieruchomości w L. i włączona do Parku [...], w związku z czym w dniu wejścia w życie dekretu o wywłaszczeniu nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939-1945 znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa. Nie został także naruszony art. 3 dekretu, który nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek zgłoszenia wniosku do właściwego wojewody do dnia 31 grudnia 1950 r. W aktach archiwalnych nie zachował się wiosek dotyczący wywłaszczenia, niemniej jednak z innych dokumentów wynika, że z wnioskiem takim wystąpiła Gmina Miejska L.. Również data orzeczenia wywłaszczeniowego, tj. 3 sierpnia 1950 r. świadczy, iż wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Dodał, że obwieszczeniem opublikowanym w Dz. Urz. m. L. w dniu [...] kwietnia 1950 r. Nr [...], poz. [...] Zarząd Miejski L. - Wydział Administracyjny - poinformował, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie nieruchomości położonych w L., w tym między innymi przy ul. [...], stanowiącej własność J. i M. L. Natomiast w dniu [...] sierpnia 1950 r. w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. L. nr [...] poz. [...] opublikowane zostało orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. o wywłaszczeniu ww. nieruchomości. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz doręczenie orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. odbyło się zatem zgodne z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Organ podniósł również, iż ww. orzeczenie Prezydium zostało skierowane m.in. do J. L., który zmarł w dniu [...] października 1948 r. Dlatego też nie mógł on być stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r. W związku z tym Minister uznał, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], skierowane zostało do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, a zatem obarczone jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże, zgodnie z art. 156 § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 art. 156 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Natomiast zgodnie z art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W niniejszym przypadku od dnia wydania przedmiotowego orzeczenia minęło blisko 60 lat, w związku z czym zasadnym było stwierdzenie przez organ I instancji wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa. Dodał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż badane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] (pkt 9 orzeczenia) rażąco narusza prawo. Jednocześnie uznał, iż nie stwierdził, aby badane orzeczenie spełniało, którąkolwiek z pozostałych przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 5, 6 i 7 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył A. P., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, iż w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Dodał, że z kart osobowych L. B. i C. P. wynika, iż osoby te w czasie co najmniej od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. były zameldowane w kamienicy przy ul [...]. Będąc tam zameldowane mieszkały w tym budynku. Nie ma dowodu na to, że w dniu 28 kwietnia 1945 r. kamienica ta była całkowicie opróżniona. Co prawda w aktach znajduje się "sprawozdanie" stwierdzające, że "wszystkie mieszkania opróżnione, do rozbiórki nie przystąpiono", lecz nie jest w nim wskazane jakiej nieruchomości dotyczy. Nie zawiera ona także żadnych pieczęci urzędowych, ani imiennych. Nie wiadomo przez kogo zostało sporządzone, w jakim trybie i w jakim celu. Wskazał, że konieczność opróżnienia budynku wynikała z zarządzenia o jego rozbiórce wydanego w dniu 12 maja 1945 r. a więc już po dniu 9 maja 1945 r. która to data ma tak istotne znaczenie w sprawie. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie z odręczną adnotacją z dnia 28 czerwca 1945 r., że do rozbiórki nie przystąpiono. Oznacza to, że co najmniej do tej daty ów budynek istniał i był zajęty przez właścicieli i lokatorów. Dodał, że Minister Infrastruktury bezpodstawnie twierdzi, iż nieruchomość przeszła w zarząd Głównego Likwidatora Mienia Opuszczonego i Porzuconego, bowiem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu na to, że istotnie nieruchomość została przejęta. Skarżący podniósł, iż dokonanie rozbiórki powierzono Oddziałowi Drogowemu (OPL), w wyniku czego w dniu 24 sierpnia 1945 r. sporządzony został protokół oględzin przeznaczonych do rozbiórki budynków. Zważyć jednak należy, że nastąpiło to w ramach wykonania zastępczego obowiązku jego rozbiórki, a nie w ramach wykonywania jakichkolwiek aktów posiadania tej nieruchomości przez ówczesne organy władzy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż L. B. i C. P. nie utraciły władania przedmiotową nieruchomością do dnia 9 maja 1945 r. Również pozostałe przesłanki wywłaszczenia nie zostały spełnione. Przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta na cel użyteczności publicznej - w aktach sprawy brak jest dokumentów, które by przemawiały za taką okolicznością. Nie jest prawdziwe twierdzenie Ministra Infrastruktury, że część owej nieruchomości włączona została do Parku [...], a część przeznaczono na poszerzenie ulicy jak i to, że potwierdziła to C. P. w piśmie z dnia 26 listopada 1999 r. Do Parku włączona została sąsiednia nieruchomość, tj. działka [...] oznaczana także jako plac "a" (oznaczenie wg treści księgi wieczystej). Nieruchomość ta jeszcze przed II wojną światową została sprzedana innym osobom. W aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego w tej sprawie. Mimo to nieruchomość ta nadal widniała w księdze. Skarżący stwierdził, że jego matka w ww. piśmie z dnia 26 listopada 1999 r. omyłkowo wskazała, iż nieruchomość przy ul. [...] została włączona do Parku [...], co potwierdza dalszy fragment jej pisma, że na tej nieruchomości zostały posadowione drzewa i urządzono podziemna toaletę miejską. Wskazane drzewa i toaleta do dziś znajdują się na tej działce, która posiadała niegdyś oznaczenie nr [...]. Należy zatem wskazać, iż nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie spełniono także przesłanki wynikającej z art. 2 ust. 2 dekretu. Opierano się na opisie oznaczonym nr [...]. Tymczasem ów opis nie jest w ogóle dokumentem ani prywatnym, ani urzędowym. Nie jest on podpisany i opieczętowany, nie ma daty sporządzenia, a w jego treści znajduje się fragment sporządzony innym środkiem piszącym i innym charakterem pisma, co dyskwalifikuje go całkowicie jako dokument potwierdzający powyższą tezę. Dodał, że w aktach brak jest wniosku o wywłaszczenie ww. nieruchomości. Przy czym nie można podzielić poglądu Ministra Infrastruktury, że z innych dokumentów można wywieść, iż z wnioskiem takim wystąpiła była Gmina Miejska L. Naruszyło to art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie jakie dowody potwierdzają ten fakt. Zarzucił ponadto, że jakkolwiek dokonano stosownego ogłoszenia orzeczenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, to nie dokonano ogłoszenia w siedzibie Zarządu Miejskiego w L. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz doręczenie orzeczenia z dnia [...] sierpnia1950 r. odbyło się zatem niezgodnie z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1934 r. Dodał, że niezależnie od powyższego owo orzeczenie dotknięte jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż nie zawiera ona nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja narusza prawo, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. w pkt 9 dotyczącym wywłaszczenia ww. nieruchomości stanowiącej własność J. i M. L. - zostało wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na okoliczność, iż decyzja został skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Na wstępie Sąd zauważa, że bezspornym jest fakt, iż sprawa niniejsza była już uprzednio przedmiotem badania przez sądy administracyjne, które wydały zalecenia dotyczące dalszego prowadzenia postępowania. Organ administracji prowadząc ponownie postępowania ustalił jednak nowy stan faktyczny sprawy (uzyskując nowy materiał dowodowy) - w związku z czym podlegał on - jako całość - ponownej ocenie. Postępowanie nadzorcze prowadzone było na podstawie art.156-158 kpa, zatem podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. W postępowaniu tym - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (a nie jak twierdzi Minister Infrastruktury oraz skarżący w skardze art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 (LEX nr 82653): "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa ze śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zobacz Małgorzata Stahl - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 -OSPIKA 1984, z. 5, poz. 108). Z powyższego względu należało uznać, że decyzje organów orzekających w sprawie naruszyły przepis postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Takie stanowisko zajął także m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 1429/08. Subsumcja normy prawnej dokonana przez organ administracji w niniejszej sprawie nie była prawidłowa, bowiem zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i stanowiskiem doktryny osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a więc jeżeli ma zdolność prawną. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania; nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie akty administracyjne. W sprawie będącej przedmiotem kontroli nadzorczej badana decyzja Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] sierpnia 1950 r. została skierowana do J. L. zmarłego jeszcze w 1948 r. - a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tego aktu - co zostało potwierdzone w materiale dowodowym oraz przez skarżącego. Powyższe oznacza zatem, iż w toku postępowania administracyjnego organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe naruszyły prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - a nie jak stwierdził organ administracji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Na okoliczność tę nie ma wpływu fakt publicznego ogłoszenia w sposób wskazany w przepisach przez organ wydanego aktu. Z uwagi zatem na okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłego, do którego skierowano akt administracyjny, dotyczący wywłaszczenia, to fakt ten musiał skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji z 1950 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83). W tym stanie sprawy merytoryczna ocena pozostałych aspektów zgodności z prawem zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna, w związku z czym Sąd nie badał ich merytorycznie, zaś organ centralny, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i dokona właściwej oceny przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 20 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.