I SA/Kr 1242/11

Sygn. akt I SA/Kr 1242/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 października 2011r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Beata Cieloch (spr.), WSA Ewa Długosz-Ślusarczyk, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011r., sprawy ze skargi A.P., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 25 września 2008r. Nr [...], w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, - s k a r g ę o d d a l a - Zaskarżonym postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 25 września 2008 r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 17, art. 18, art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229 poz.1954 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.) w zw. z art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr [...], w którym: 1. odmówiono uznania zarzutu przedawnienia obowiązku dochodzonego na postawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] i od [...] do [...] oraz od [...] do [...] 2. odmówiono uznania zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, niespełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem datowanym na dzień 29 kwietnia 2008 r. zobowiązana A. P. złożyła zarzuty na toczące się względem niej postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] i od [...] do [...] wystawione przez Dyrektora ZUS, występującego w podwójnej roli wierzyciela i organu egzekucyjnego. Powyższymi tytułami wykonawczymi objęto należności z tytułu nieuregulowanych przez zobowiązaną składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej FUS), Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego (zwany dalej FUZ) oraz na Fundusz Pracy (zwany dalej FP) i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (zwany dalej FGŚP) za okres od stycznia 1999 r. do września 2003 r. W przedmiotowym piśmie zobowiązana podniosła zarzut przedawnienia w dniu 31 grudnia 2007 r. należności ZUS powstałych w okresie od stycznia 1999 r. do grudnia 2002 r. i objętych tytułami wykonawczymi o numerach od [...] do [...], [...] do [...] i [...] do [...]. Zdaniem zobowiązanej wierzyciel zastosował wobec niej przepisy o dziesięcioletnim okresie przedawnienia, które weszły w życie po powstaniu obowiązku, a więc pod rządami przepisów statuujących krótszy - pięcioletni okres przedawnienia. W dalszej kolejności zaznaczyła, że tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] zawierają w swej podstawie prawnej akty normatywne, które zostały uchwalone i zaczęły obowiązywać po powstaniu w/w zobowiązań wobec ZUS. Podniosła również, że większość wystawionych w dniu 31 marca 2008 r. tytułów wykonawczych jest tożsama co do zobowiązania z tytułami wykonawczymi wystawionymi w dniu 19 kwietnia 2007 r., gdy tymczasem postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. umorzył postępowanie egzekucyjne między innymi co do zobowiązań powstałych w okresie od stycznia 1999 r. do grudnia 2002 r. Z tego faktu zobowiązana wyprowadziła wniosek, że niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji w odniesieniu do tych samych należności, które były objęte tytułami wykonawczymi stanowiącymi podstawę umorzonego postępowania egzekucyjnego. Strona przedstawiła również wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia wierzyciela w tytułach wykonawczych o nr od [...] do [...]. Wreszcie podniesiono zarzuty zastosowania wobec zobowiązanej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenia egzekucji wobec podmiotu upadłego i zbiegu egzekucji. Dyrektor ZUS - działając w podwójnej roli wierzyciela i organu egzekucyjnego - w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr [...] odpowiadając na zarzuty stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest potrzebne wyrażenie stanowiska przez wierzyciela w oddzielnym postanowieniu, ponieważ byłoby to bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna, ten sam podmiot. Odnosząc się do kwestii przedawnienia zauważono, że zaległości zobowiązanej powstały w okresie od stycznia 1999 r. do listopada 2002 r. na FUS, FP i FGŚP oraz w okresie od czerwca 1999 r. do listopada 2002 r. na FUZ i wymagalne były każdego następnego miesiąca. W tym okresie, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., nr 137, poz. 887, zwanej dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Znowelizowany art. 24 u.s.u.s. wprowadził dnia 1 stycznia 2003 r. dziesięcioletni okres przedawnienia należności składkowych na FUS i FP i FGŚP oraz od dnia 1 lipca 2004 r. na FUZ. Zmiana przepisów nie miała jednak według organu znaczenia w przypadku składek, które uległy przedawnieniu przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074), a więc przed dniem 1 stycznia 2003 r. Z uwagi na to, że przedmiotowe zaległości nie przedawniły się przed ta datą i były wymagalne, zastosowanie do nich znalazł przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu, przewidujący jednolity dziesięcioletni okres przedawnienia. Powołując się na orzecznictwo sądowe Dyrektor ZUS, uznał za niezasadny zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji wskutek wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśniono, że w razie ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, egzekucja jest prowadzona od początku, bez uwzględnienia czynności dokonanych w umorzonym postępowaniu. Wydanie postanowienia o umorzeniu nie oznacza bowiem, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Poprzednie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z tego względu, że wskazano tam błędną podstawę należności, w nowo wystawionych tytułach uniknięto tego błędu, zatem mogą one być podstawą egzekucji. Nie stwierdzono też naruszenia art. 27 u.p.e.a., gdyż wyjaśniono, że wszczynając postępowanie egzekucyjne, jako podstawę egzekucji należy powołać przepisy prawa obowiązujące w chwili wystawienia tytułów wykonawczych, nawet jeżeli nie obowiązywały w chwili powstania należności. Co do wątpliwości strony dotyczących oznaczenia wierzyciela, organ stanął na stanowisku, że jest ono prawidłowe. Bezsporne było, że postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej prowadził organ egzekucyjny Dyrektor Oddziału ZUS , a wierzycielem był ZUS Oddział w K. i takie wskazanie wierzyciela znajduje się w tytułach wykonawczych. Natomiast kwestia "omyłki pisarskiej" w oznaczeniu wierzyciela polegająca na określeniu go jako ZUS Odział Wojewódzki w K. zamiast ZUS Odział w K. dotyczyła zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, a nie tytułu wykonawczego, do którego odnosi się art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz prowadzenia egzekucji wobec podmiotu upadłego i zbiegu egzekucji, których to okoliczności nie stwierdzono w toku postępowania. Zaznaczono, że gdyby nastąpił w przyszłości zbieg egzekucji, zgodnie z art. 63 u.p.e.a., łączne prowadzenie egzekucji przejmie z mocy samego prawa Naczelnik Urzędu Skarbowego. Od powyższego postanowienia strona złożyła zażalenie, w którym podtrzymała wszystkie zarzuty przeciwko prowadzonemu względem niej postępowaniu egzekucyjnemu, zgłoszone w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. i zażądała ponownego ich rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa. Dyrektor Izby Skarbowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dnia 25 września 2008 r. wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że ostatecznym postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2008 r., nr [...] Dyrektor ZUS Oddział w K. działający jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny odmówił m. in. uznania zarzutu przedawnienia i przedstawił w wyczerpujący sposób swoje stanowisko. W związku z tym Dyrektor Izby Skarbowej nie mógł podważyć ustaleń wierzyciela co do okresu przedawnienia opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie jest do tego uprawniony żadnym przepisem prawa, co wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast co do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności egzekucji oraz niewypełnienia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrzył je identycznie jak organ pierwszej instancji. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej skarżąca podtrzymała zarzuty wobec postępowania egzekucyjnego zawarte w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. oraz wyraziła żądanie ich merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd. Podniosła również, że organ odwoławczy naruszył prawo uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów i formułując tezę, że nie jest uprawniony do podważania ustaleń wierzyciela w zakresie przedawnienia obowiązku objętego tytułami wykonawczymi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wnosząc o oddalenie skargi w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1568/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone przez A.P. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 25 września 2008 r., w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Na wstępie Sąd za bezzasadne uznał stwierdzenie, że postanowienie z dnia 27 sierpnia 2008 r. Dyrektora ZUS Oddział w K. jest postanowieniem ostatecznym, skoro na powyższe rozstrzygnięcie przysługiwało zażalenie. W tej sytuacji stanowiska wierzyciela w nim zawartego nie można było uznać za stanowisko zawarte w ostatecznym postanowieniu. Zwrócono uwagę, że art. 34 u.p.e.a. przewiduje dwa rodzaje rozstrzygnięć, w postaci postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, wydawane przez organ egzekucyjny oraz postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Na obydwa te postanowienia służy zażalenie. Sąd stwierdził, że w świetle art. 29 § 1 cyt. ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jednakże zakaz ten dotyczy wyłącznie organu egzekucyjnego związanego w tej materii stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w formie ostatecznego postanowienia. W sytuacji, gdy organ występujący w podwójnej roli wierzyciela i organu egzekucyjnego rozpatruje zarzuty we własnym zakresie, to postanowienie o uznaniu zarzutu lub o odmowie uznania zarzutu za uzasadniony jest specyficzne o tyle, że zawiera w sobie obok rozstrzygnięcia typowego dla postanowienia wydawanego przez organ egzekucyjny, także merytoryczne stanowisko wierzyciela. W takiej sytuacji odmowa kontroli tego stanowiska przez organ drugiej instancji była nieuprawniona, gdyż nie gwarantowała w wystarczający sposób ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, czym złamano kardynalną zasadę dwuinstancyjności postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu brak dokonania przez organ drugiej instancji kontroli merytorycznej stanowiska wierzyciela zawartego w nieostatecznym postanowieniu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów doprowadziło więc do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (zasada dwuinstancyjności) oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Pozbawienie zobowiązanej prawa weryfikacji stanowiska wierzyciela w toku instancji doprowadziło w ocenie Sądu do nieuzasadnionego uprzywilejowania pozycji tych zobowiązanych, w stosunku do których toczy się postępowanie egzekucyjne, w którym wierzyciel nie jest tożsamy z organem egzekucyjnym. Taki zobowiązany ma bowiem prawo do złożenia zażalenia na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela odnośnie do zgłoszonych zarzutów, a więc do weryfikacji przedmiotowego stanowiska przez organ nadzoru nad egzekucją. Sąd zarzucił także organowi uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia zarzutu zastosowania wobec zobowiązanej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, przez co nie rozpoznano istoty sprawy i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W wyniku skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II FSK 1081/09 uchylił w całości zaskarżony wyrok z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Kr 1568/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a także zasądził od A.P. na rzecz organu kwotę 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niezrozumienie przez Sąd pierwszej instancji uchwały NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06 i błędne przyjęcie, że odmowa merytorycznej kontroli przez organ odwoławczy, będący organem nadzoru postanowienia organu egzekucyjnego (wierzyciela) w przedmiocie odmowy uznania zasadności zarzutów zobowiązanego, jest naruszeniem prawa. W tym zakresie sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 29 § 1, art. 34 § 1 oraz art. 23 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bezpodstawnie uchylił się od zbadania pojęcia zakresu orzekania w postępowaniu egzekucyjnym oraz zakresu działania organów nadzoru. Przedstawiając katalog prawnych form nadzoru Dyrektora Izby Skarbowej nad działalnością egzekucyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził , że uprawnienia te mogą być stosowane tylko przez organ nadzorujący w stosunku do wierzyciela. Powołując wybrane orzecznictwo NSA podniósł także , że z oczywistych względów Dyrektor Izby Skarbowej nie był uprawniony do ingerowania w treść stanowiska wierzyciela wyrażonego, czy to w odrębnym postanowieniu, czy to tylko pośrednio poprzez rozpoznanie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Stanowisko wierzyciela, co do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez zobowiązanego jest wiążące dla organu nadzoru bez względu na to, czy zostało wyrażone w ostatecznym postanowieniu w sprawie stanowiska wierzyciela, czy też postanowieniu o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 4 cyt. ustawy). Organ odwoławczy będący organem nadzoru, nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i badania w tym trybie stanowiska wierzyciela. Następnie zwrócono uwagę na treść art. 83 c ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Wyjaśniono, że rozwiązanie tego przepisu stanowi lex specialis w stosunku do art. 34 § 2 u.p.e.a. w administracji, jako że zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i w według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe oznacza, że stanowisko wierzyciela tj. Dyrektora Oddziału ZUS w przedmiotach określonych w art. 34 § 1 w zw. z art. 33 pkt. 1 – 5 u.p.e.a., jako wierzyciela nie może podlegać merytorycznemu badaniu przez dwa różne organy i to bez względu na to, czy zostało ono wyrażone bezpośrednio w postanowieniu, o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a., czy tylko pośrednio. Stwierdzono w końcu, że art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz.1585 ze zm.) stanowi wyłom od zasady dwuinstancyjności – dozwolony, gdyż art. 18 u.p.e.a. statuuje stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji tylko "odpowiednio", co powoduje, że może to być także stosowanie z modyfikacjami. Wyjaśniono, że ograniczenie organu do skontrolowania poprawności formalnej podniesionych zarzutów i to bez ponownego rozpoznania sprawy w takim samym zakresie jak organ egzekucyjny pierwszej instancji będący równocześnie wierzycielem, zostało podyktowane przez wzgląd w zasadę jednolitości orzeczeń. Dopuszczenie do merytorycznej kontroli przedmiotowych zarzutów przez organ nadzoru, prowadzić by mogło do konkurencji środków zaskarżenia, trybów postępowania i niejednolitości orzecznictwa w związku z niemożliwością ich skontrolowania. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasada dwuinstancyjności postępowania egzekucyjnego przy dokonywaniu oceny merytorycznej stanowiska wierzyciela będącego równocześnie organem egzekucyjnym przez organ nadzoru nie może być rozumiana tak, jak w postępowaniu administracyjnym, gdyż stanowisko wierzyciela podlega badaniu w sensie merytorycznym w innym trybie, a w zażaleniowym postępowaniu egzekucyjnym stanowisko wierzyciela jest dla organu nadzoru wiążące. Powyższe rozwiązanie nie oznacza, zdaniem Sądu kasacyjnego, naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż zgodnie z art. 78 Konstytucji RP od zasady tej ustawa może przewidywać wyjątki, czego przykład stanowi art. 83c ust. 2 u.s.u.s.. Poza tym w rozpoznawanej sprawie zobowiązanej przysługiwało odwołanie, z tym, że jego zakres w postępowaniu egzekucyjnym był ograniczony do zbadania formalnej poprawności prowadzonej egzekucji z możliwością jej wstrzymania oraz z uwzględnieniem wiążącego dla organu nadzoru stanowiska wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wobec braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie wydane w zakresie zarzutów zgłoszonych przez A.P. w toku prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. Zarzuty zgłoszone przez skarżącą dotyczyły przedawnienia, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów z art. 27 u.p.e.a. W ocenie Sądu w odniesieniu do każdego z tych zarzutów organy zasadnie argumentowały o ich bezzasadności. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę, że zgodnie z treścią art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153,poz.1270 ze zm- dalej w skrócie p.p.s.a.) orzekający w przedmiotowej sprawie sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011r. sygn .akt II FSK 1081/09 , dlatego też poniższe rozważania będą wynikiem kierunku wykładni wskazanej przez Sąd kasacyjny. Stanowisko wierzyciela w przedmiocie zasadności zarzutu przedawnienia zobowiązania nie zostało przedstawione w odrębnym postanowieniu, o którym mowa w art. 34§1 u.p.e.a., z uwagi na to, że wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym, znalazło ono wyraz w postanowieniu rozpatrującym zarzuty zgłoszone względem postępowania egzekucyjnego. Prawidłowość takiego postępowania nie budzi wątpliwości w świetle uchwały 7 sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., I FPS 4/06. Należy zgodzić się z Dyrektorem Izby Skarbowej, że pozbawiony jest możliwości dokonania merytorycznej kontroli stanowiska wierzyciela zarówno, gdy stanowisko to znajduje wyraz w odrębnym postanowieniu jak i w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy stanowisko to jest wyrażone w postanowieniu o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Wynika to zarówno z brzmienia art. 34§1 u.p.e.a. jak i z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. , II FSK 1480/05, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., II FSK 333/08). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny powyższy wniosek nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności. Prawdą jest, że art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ten sam przepis mówi jednak, że dopuszczalne są wyjątki od tej zasady, o ile przewidziane są w ustawie. Stąd wniosek, że zasada dwuinstancyjności, choć jest kluczowym prawem każdego obywatela, nie ma bezwzględnego charakteru i może doznawać ograniczeń. Tego rodzaju ograniczenia ustawodawca dokonał w art. 83c ust.2 u.s.u.s., który to przepis wyraźnie stanowi, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela, zażalenie nie przysługuje. Ponadto zasada dwuinstancyjności obowiązująca na mocy art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, ma w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z art. 18 u.p.e.a., zastosowanie wyłącznie odpowiednie. Stąd ograniczenie kontroli dokonywanej przez organ odwoławczy tylko do formalnej poprawności podniesionych zarzutów, bez ponownego rozpoznania sprawy w takim samym zakresie, jak organ egzekucyjny pierwszej instancji, będący jednocześnie wierzycielem, nie stanowi naruszenia prawa. Należy podkreślić, że pogląd ten nie przekreśla możliwości dokonania merytorycznej kontroli stanowiska wierzyciela w ogóle, lecz jest wyrazem przekonania, że kontroli tej nie ma prawa dokonać Dyrektor Izby Skarbowej rozpatrujący zażalenie na wydane w pierwszej instancji postanowienie o niedopuszczalności zarzutów, zgłoszonych względem toczącego się postępowania egzekucyjnego. Orzekający w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że kontrolę tę sprawuje, na zasadzie art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., właściwy Sąd według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. W świetle powyższych rozważań staje się oczywiste, że skoro właściwym do merytorycznego rozpatrzenia stanowiska organu egzekucyjnego(wierzyciela) względem zastrzeżeń dotyczących zasadności egzekucji jest sąd powszechny, nie można czynić Dyrektorowi Izby Skarbowej zarzutu, że nie dokonał merytorycznej weryfikacji w powyższym zakresie. Podkreślenia jednak wymaga ,że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności wydanych w sprawie postanowień jest uprawniony do kontroli wypowiedzi wierzyciela (będącego w tym przypadku jednocześnie organem egzekucyjnym) wyrażonym w postanowieniu o uznaniu za niedopuszczalne zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2010r. , sygn. akt II FSK 1802/08(publ .www.orzeczenia nsa gov.pl) wyraził pogląd ,że" wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.), nie pozbawia wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej". Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II FSK 333/08 (publ. LEX nr 512828 )oraz w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II FSK 795/09( publ. LEX nr 745867). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał ,iż podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący przedawnienia jest nieuzasadniony. Spór pomiędzy stronami w tym przedmiocie sprowadzał się do oceny nowelizacji ustawy, w wyniku której wydłużeniu uległ okres przedawnienia składek z 5 do 10 lat, a nowelizacja ta weszła w życie w trakcie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek skarżącej. Sąd podzielił pogląd przedstawiony przez orzekające w sprawie organy ,że skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, tj. nowy termin przedawnienia. Nie dochodzi tu również do działania prawa wstecz, gdyż zobowiązanie jest nadal to samo. Stanowisko powyższe znalazło także potwierdzenie w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 12 lipca 2007 r. (I UK 37/07, LEX nr 359575) z którego wynika, że "prawo zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania. Zdaniem Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że nie doszło do przedawnienia roszczeń o należności z tytułu składek. Za chybiony należało także zarzut dotyczący niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Należy zgodzić się z Dyrektorem Izby Skarbowej, że uprzednie umorzenie postępowania egzekucyjnego nie uniemożliwia wszczęcia go ponownie. Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są w znacznej części następstwem pojawienia się przyczyn niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Nie wszystkie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego są faktycznie trwałymi przeszkodami w jego prowadzeniu. Jako przesłankę umorzenia kwalifikuje się istotne wady postępowania egzekucyjnego, których nie sposób sanować w tym samym postępowaniu (np. brak upomnienia zobowiązanego, mimo że taki obowiązek ciążył na wierzycielu). Umorzenie z powodu przyczyny przemijającej nie stoi na przeszkodzie ponownemu wszczęciu postępowania egzekucyjnego (por. Piotr Pietrasz, Komentarz do art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) Zasadne zatem jest stwierdzenie organów, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie wyłącza możliwości wszczęcia ponownej egzekucji ,gdy stanie się ona dopuszczalna, albowiem pewne z naruszeń proceduralnych ,które prowadzą wprawdzie do umorzenia postępowania mogą być jednak naprawione przy ponownym wszczęciu postępowania egzekucyjnego(por. R.Hauser, Z.Leoński, A.Skoczylas Komentarz: Postępowanie egzekucyjne w administracji, wydawnictwo Beck Warszawa 2008). Taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Wcześniej wszczęte postępowanie egzekucyjne obejmujące składki ubezpieczeniowe za okres od stycznia 1999r. do września 2003r. zostało umorzone postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008r. ,ponieważ w tytułach wykonawczych , na podstawie których wszczęto egzekucję , wskazano niewłaściwą podstawę tj. deklarację, a nie decyzję. Dlatego też wierzyciel wystawił nowe tytuły wykonawcze za ten sam okres na podstawie decyzji z dnia 5.11.2003 roku. Nieuzasadniony jest także zarzut ,że tytuły wykonawcze , na podstawie których prowadzone jest przedmiotowe postępowanie nie spełniają wymogów określonych w art.27 u.p.e.a. ( niewłaściwe oznaczonego wierzyciela.) Prawidłowo organy wskazały, iż wierzycielem w przedmiotowej sprawie jest ZUS Oddział w K., a egzekucję prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS w K. natomiast kwestia "omyłki pisarskiej" (nazwy "Oddział Wojewódzki ZUS ") dotyczyła zawiadomienia o zajęciu , a nie tytułu wykonawczego. Zasadnie również uznano za chybiony zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego z uwagi na to ,że środka takiego faktycznie nie zastosowano. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji zajęcie rachunku bankowego skarżącej w PEKAO SA nie doprowadziło do wyegzekwowania z powodu braku środków na tym rachunku. Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zasada stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych to ważna reguła postępowania egzekucyjnego, która w założeniu służy eliminowaniu sytuacji zmierzających do wyrządzenia zobowiązanemu nadmiernych dolegliwości. Celem egzekucji administracyjnej jest, bowiem doprowadzenie do przymusowej realizacji obowiązku, nie zaś represja. O zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić, gdy istnieje możliwość wyboru. Jeśli natomiast w konkretnej sprawie organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny (tak jak w niniejszej sprawie – zajęcie rachunku bankowego) wówczas nie tylko jest on uprawniony ale i zobowiązany do jego stosowania (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z 8 kwietnia 2008 r. I SA/Gd 1013/07 LEX nr 467689, WSA w Białymstoku z 25 sierpnia 2009 r. I SA/Bk 235/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, WSA w Rzeszowie z 15 czerwca 2010 r. I SA/Rz 828/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław 2006, s. 346). Prawidłowość tego stanowiska potwierdził także organ odwoławczy uznając, że w tym zakresie zarzuty zostały należycie wyjaśnione i nie naruszają przepisów prawa. Podsumowując, Sąd ocenił, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy wyraził jednoznacznie pogląd prawny co do istoty sprawy. Dodać przy tym należy, że niedoskonałe uzasadnienie postanowienia w zakresie np. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego , czy też upadłości nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy ,albowiem skarżąca nie wykazała , aby te okoliczności faktycznie wystąpiły. Tego rodzaju uchybienie mogło by skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia jedynie w wypadku, gdy uzasadnienie będzie na tyle nieprawidłowe, iż będzie uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonego aktu przez sąd. W przedmiotowym wypadku brak jest jakichkolwiek podstaw, aby organowi postawić tego rodzaju zarzut. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.